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탄소중립 정책연구III: 탄소중립 정책수단 이행평가를 중심으로

2021년 6월 발족된 경제·인문사회연구회의 「NRC 탄소중립연구단」은 국가 탄소중립 구현을 위한 사회적 공론화 및 정책제안, 정책효과 분석, 정책 이행평가 분석을 목적으로 연구를 수행하고 있다. 1차년도(‘21~’22년)에서는 탄소중립을 위한 국내 부문별 현안, 정책방향, 대안을 제시하였다. 2차년도(‘22~’23년)에서는 에너지·탄소시장의 정상화 및 활성화 방안으로써 주요 부문별·부문간 시장 연계를 분석하였다. 금번 3차년도(‘23~’24년)의 연구내용은 탄소중립 정책 이행평가이다. 대외적으로는 격년투명성보고서(Biennial Transparency Report; BTR)의 본격적인 작성 시기이기도 하다. 국내에서도 다양한 탄소중립의 정책 및 조치들이 진행·계획되고 있는바, 현재보다 개선된 이행점검 방안을 모색하기 위해 수행되었다. 본 3차년도 연구에서는 UNFCCC의 BTR 보고서 점검 지침, 주요국의 정책 이행평가 동향, 여러 국제기관의 우리나라 평가 결과, 국내 이행평가 현황 등의 분석 결과와 시사점을 종합 반영해 우리나라의 탄소중립 정책 및 조치의 이행점검 개선안을 제시하였다. 첫째, 점검 대상 체계화에 기반한 점검 대상 선정이다. 국가 상위 기본계획뿐 아니라 부문별 유관 계획·전략을 반영한 부문별 기본체계 하에서 해당 정책 및 조치를 선정하는 것이다. 기본체계에서는 다부문에 시너지 효과를 유발하는 정책 고려를 위해 범부문 신설도 필요하다. 현재까지의 국내 점검 대상(’22년 81개, ‘24년 37개), 주요국 BTR 보고서상의 점검 대상 등을 고려할 때, 현재보다는 증가된 약 100개의 점검 대상이 필요할 것으로 분석된다. 둘째, 온실가스 감축 정량화 중심의 이행지표 점검 항목이다. 현재 국내 지침의 점검 항목은 계획수립의 충실성, 추진과정의 적절성, 성과 달성도이며, 전반적으로 정성지표 중심의 점검 방식이 유지되고 있다. 앞으로 정책개요, 정책목표, 정책수단 유형, 이행 단계, 대상 부문, 이행 주체, 이행 지표, 실적치 및 기대치 등 지표가 핵심적으로 관리되어야 할 대상이다. 특히 실적치 및 기대치 항목에서는 산정방법론, 가정 변수, 검증, 기타 효과 등 세부 보고사항 가이드라인이 요구된다. 셋째, 피드백 프로세스를 강화하는 점검 방법 개선이다. 온실가스 감축량 분석방법론 고도화 및 연계, 온실가스 감축량 산정의 MRV 강화, 탄소가격 모니터링, 해외기관의 우리나라 이행평가 결과 모니터링 등은 중요한 유기적 연계 시스템 대상이다. 그리고 이와 같은 피드백 프로세스를 위한 전문적이고 독립적인 유관 기관들의 역할 강화 및 유기적 연대 거버넌스가 요구된다. 한편, 본 연구에서는 부문별 주요 이행평가 대상으로서 탄소중립 이행점검, 직접 전력구매계약 정책, 사업용 차량 친환경차 전환 정책, 영농형 태양광 확산 정책, 국가 탄소가격 체제를 집중 분석하고 각각의 이행점검 방법을 제시하였다. 직접PPA 제도는 RE 100 달성을 위한 중요한 수단이며, 동시에 전력시장 개방 및 재생에너지 보급 활성화에 기여할 것으로 기대된다. 우리나라에서는 2022년 9월 관련 고시가 시행되면서 본격적으로 도입되기 시작하였다. 그러나 2023년까지 직접PPA 계약이 체결된 물량은 2GW 이하의 수준으로 거래가 활발히 이루어지지 않는 상황이다. 재생에너지 공급 물량 부족, 타 RE100 이행 수단 대비 가격경쟁력 부족, 공정경쟁의 투명성(망 이용료, PPA 전용요금제 등) 부족이 직접PPA의 활성화 장애요인으로 분석된다. 본 연구에서는 직접PPA 이행평가를 위해서 물량지표, 가격지표, 정책 지표를 제안하였다. 물량지표는 재생에너지 공급 물량, 계약 건수, 직접PPA 참여 기업 수 등이다. 가격지표는 직접PPA의 계약단가 대비 REC 구매나 녹색 프리미엄을 통한 RE100 이행 비용이다. 정책지표에서는 송배전망 이용 요금의 투명성, PPA 활성화를 위한 정책적 지원 정도를 모니터링하는 것이 요구된다. 우리나라 수송 부문 감축목표의 약 80%를 담당하는 전기·수소차 전환의 이행은 매우 중요하다. 현재 정부는 매년 이행실적을 평가·진단하고 있지만, 수송 부문의 사업용 차량, 특히 노선버스의 전환 관련 이행지표가 존재하지 않아 관련 전기·수소 전환 이행은 평가하기 어려운 상황이다. 노선버스는 사업용 차량 중 대중교통수단으로서 상징성이 있을 뿐만 아니라 수송 효율이 높아 중요한 온실가스 감축수단이다. 본 연구에서는 노선버스 차량의 친환경차 전환 정책 이행지표로 주 지표(primary indicators)와 세부 지표(subsidiary indicators)로 구분해 분석하였다. 주 지표는 전기·수소버스 차량 보급, 전기·수소 충전인프라 확대, 정책적 노력 달성도로 선정하였으며, 각각 세부 이행지표로 구성하였다. 전기·수소버스 차량 보급에는 전기·수소버스 보급대수 등 3개의 이행지표, 전기·수소 충전인프라 확대에는 차고지 내 전기충전기 구축 수 대비 전기버스 보급 대수 등 3개의 이행지표, 정책적 노력도에는 민간 부문 구매목표제 달성률 등 2개 지표로 구성하였다. 그리고 구성된 이행지표별 산출식과 모니터링 주체, 대상 차종을 제시하였다. 우리나라 농축수산 부문 탄소중립 시나리오와 NDC 상향안은 농업·농촌 에너지 전환과 관련하여 방향성만을 제시하고 있을 뿐 세부 정책 지침을 내용으로 담고 있지는 못하다는 한계가 있다. 우리나라는 소규모 발전사업 우대 정책, 계획 입지 등 제도 정비 없이 농촌 태양광이 무질서하게 확대되면서 난개발 및 주민 수용성 저하 등의 부작용이 발생하게 되었다. 이와 같은 상황에서 온실가스 감축을 위한 중요한 수단으로서 농업·농촌의 공간적 자원을 활용한 영농형 태양광 도입 필요성이 증대되고 있다. 영농형 태양광 보급 활성화를 위해서 이행 모니터링 체계를 구축해야 하는데, 이를 위해 농업인의 경작 여부 확인, 생산량 및 농지 형상 유지 여부 등을 확인할 수 있는 체계 마련도 병행되어야 한다. 본 연구에서는 2030년까지 추가 보급해야 하는 3.5GW 농촌지역 태양광 중에서 약 30% 수준인 1GW(2,000ha)를 영농형 태양광 확산 정책의 목표를 제시하였다. 또한 온실가스 감축 성과를 담보할 수 있는 이행평가 주 지표로 영농형 태양광 발전 총량(MWh), 보조 평가지표는 영농형 태양광 인·허가 면적을 제시하였다. 본 연구에서는 탄소가격 수준을 평가하는 OECD 방법론을 준용하여 “국내 NECR(Net Effective Carbon Rate)”과 “국내 NEER(Net Effective Energy Rate)”을 분석하였다. OECD 방법론에 따른 “국내 NECR”에서는 국가 단위에서 6만7천원/tCO2 수준이며, 수송 부문의 교에환세를 및 기타세 부과의 기여도는 3만7천원/tCO2로 가장 크게 나타난다. 하지만, ETS 배출권 비용이 실제 비용이 아닌 기회비용으로서 높은 비중을 차지하고 있다. OECD 방법론을 준용하되, 우리나라의 여건을 반영해 분석한 결과, 배출권 무상할당 및 실제 구매 비용을 반영하면, 국내 탄소가격 수준은 크게 변화할 수 있다. 또한 보조금에서는 산업 및 발전 부문 석탄의 세제 면제가 탄소가격 부과 수준에 큰 영향을 미친다. NEER에서는 전력의 원가 반영 부족이 적정 에너지가격 신호를 약화하는 것으로 나타난다. 국가 탄소가격 수준은 배출권 가격의 구매비용 반영 시, CO2톤당 4만6천원으로 OECD가 제시한 2030년 최소수준 60유로(약 8만원)에 미치지 못하고 있으며, 2030년 중위 수준 120유로(약 16만원)와도 아직까지 큰 차이를 보이고 있다. 탄소중립 이행 과정에서 탄소가격은 중요하게 점검되어야 할 사항이다. 배출권거래제 가격뿐 아니라, 에너지세, 각종 보조금 등을 종합적으로 고려한 가격 시그널 하에서 비용 분담, 정부 수입 투자 환류 등 정책 방향을 지속 모색하기 위함이다. 본 연구에서는 국가 탄소가격 모니터링 방법으로 국제기준(OECD 2030년 NDC 달성 권장가격, 60~120유로) 및 OECD 국가 평균 가격 대비 국내 부과 현황을 비교, 점검하는 것을 제안한다. 이와 같은 탄소가격 모니터링을 통해 배출권거래제 할당 방식 등 운영 개선 방안, 온실가스 감축 예산 확대 방안, 저탄소 기술에 대한 인센티브 강화 등 범 부문에 걸친 다양한 정책 방향을 개선할 수 있다. 키워드 : 격년투명성보고서, 탄소중립 정책 및 조치, 탄소중립 이행점검, 직접 전력구매계약 정책, 사업용 차량 친환경차 전환 정책, 영농형 태양광 확산 정책, 국가 탄소가격체제

• 종합일반 > 종합일반
• 이상엽
• 경제·인문사회연구회
• 2024

분권형 균형발전정책 연구

수도권과 비수도권의 격차가 증가하면서 그에 따른 경제적, 사회적 문제가 발생하고 있다. 수도권으로 인구가 집중되면서 비수도권의 인구는 감소하고 있으며, 경제적 기회 또한 수도권에 집중되어 비수도권의 인재 유출이 가속화되고 있다. 이로 인해 비수도권은 고령화와 경제적 침체의 악순환에 빠지게 되는 상황이다. 이에 우리나라는 그동안 지방분권과 균형발전이라는 두 개의 큰 갈래로 지역 문제에 대응해 왔지만 많은 노력에도 불구하고 수도권, 그리고 비수도권 간의 격차는 커지고 있다. 본 연구는 과거의 접근 방식에서 나아가 새로운 전략으로써 분권형 균형발전을 제시한다. 이는 지방분권과 균형발전을 개별적으로 접근하는 것이 아니라, 통합적인 시각에서 함께 다루는 방식이다. 분권형 균형발전 정책은 지방분권과 균형발전이 상호 보완적이며 연계가 필요하다는 관점이다. 지역 경쟁력 강화를 위해 지방분권과 균형발전은 목적이 아닌 전략적 수단이 되어야 함을 강조하고, 중앙정부 주도의 일률적 정책 대신, 지방정부가 주도하고 중앙정부가 지원하는 방식으로 변화하는 것을 말한다. 이러한 접근은 지역 경쟁력의 제고와 국가 균형발전을 도모한다. 이러한 관점에서 지방시대위원회와 경제･인문사회연구회에서 분권형 균형발전 정책과제 총 15개를 제안하였다. 이에 본 연구는 제안된 정책과제들을 연계할 수 있는 연구모형을 구성하였다. 정책과제들을 아우르는 연구모형은 우리나라가 직면한 현 상황에 대한 진단을 바탕으로 설정하였다. 첫 번째 문제는 중앙정부 주도적인 정책으로 인하여 현실적 성과 창출에 한계가 나타나는 것이다. 이에 대한 해결 방안으로 ‘행･재정 권한 이양 및 기반 구축’을 제시하였다. 두 번째 문제는 지방 경제 체질 약화로 신성장동력 창출 역량이 저하되었다는 것이다. 이를 해결하기 위한 방안으로 ‘지방 경제 체질 개선’을 제시하였다. 세 번째 문제는 교육과 정주여건 격차가 확대되어 지방의 인재들이 수도권으로 유출되는 것이다. 이를 해결하기 위해 ‘지방 주민 유입 촉진’을 제시하였다. 제안된 15개 정책과제를 다음과 같은 영역으로 나눌 수 있다. 먼저, 행정 권한의 이양과 관련된 과제는 「지방정부의 자치계획권 등 권한 이양 과제 발굴: 제주특별자치도 사례」, 「법정계획 수립권 정비」와 「지방자치단체 데이터 자치권 강화」이다. 재정 권한 이양의 관점에서는 「균형발전 재원의 자율성 확대 및 통합방안」, 「사회복지 국고보조사업 지방이양」을 포함한다. 기반 구축 측면에서는 「중앙집권적 용어 정비」, 「생활인구 늘리기 방안」, 「지방시대 종합계획의 실효성 제고 방안」을 과제로 제시하였다. 이 과제들에서는 지방정부의 자치 역량을 강화하고 관련 계획이 실질적으로 지역 발전에 기여하는 방안을 논의한다. 지방 경제 체질 개선 측면에서는 지역 경제의 경쟁력을 높이고, 혁신성장을 촉진하기 위한 다양한 전략들을 논의한다. 「지방행정체제(구역) 개편」, 「특별지방자치단체 국가사무 위임 전담조직 신설」, 「지역혁신성장 역량 제고 방안」, 「지방의 혁신성장 촉진을 위한 디지털화 전략」이 관련 정책과제다. 마지막으로, 지방 주민 유입 촉진 측면에서는 지역 인재 육성과 정주 여건의 개선을 통한 지방의 지속 가능성을 높이는 방안을 논의한다. 「지자체 주도 지역인재 육성방안 연구」, 「돌봄센터 사업의 이행 방안」, 「문화기반시설 활용 극대화 방안」을 관련 과제로 포함하였다. 각 정책과제는 관련 전문가들에 의해 진행되었다. 원고에 대한 검토 및 논의는 5회에 걸친 분권형 균형발전 정책포럼과 원고 리뷰를 통해 이루어졌으며, 분야 전문가, 연구TF, 경제･인문사회연구원, 지방시대위원회 등의 의견을 반영하였다. 본 연구에서는 행･재정 권한 이양 및 기반 구축이 지방 경제 체질 개선과 지방 주민 유입 촉진에 영향을 미친다고 보았다. 다시 말해, 이러한 권한의 이양과 기반 구축이 지방 경제의 구조적 개선과 지방 주민 유입을 촉진하는 데 기여한다는 것이다. 이처럼 지방 경제 체질이 개선되고 지방 주민 유입이 이루어지면 최종적으로 지역 경쟁력이 강화될 것을 기대할 수 있다. 이러한 연구모형에 따라 제안된 정책과제들의 연구 내용을 종합하면 다음과 같다. 먼저, 행･재정 권한 이양 및 기반 구축은 중앙정부로부터 지방정부로 권한을 이양하고 이를 뒷받침하기 위한 제도적 그리고 재정적 기반을 마련하도록 방안을 제시하고 있다. <지방자치단체 자치계획권 등 권한이양 과제 발굴: 제주특별자치도 사례> 지방자치법 개정으로 일반자치와 다른 특별자치시/도, 특별지방자치단체, 특례시 등이 구체화되고 있다. 2006년 7월 출범한 제주특별자치도는 출범 이후 분권과 경제성장에서 많은 성과를 창출하였다. 특별자치는 고도의 자치권이 부여된 지방정부가 개인이나 기업이 생산요소들 간의 새로운 결합을 혁신적으로 할 수 있는 토대나 지역의 환경을 만들어 주는 제도이다. 제주특별자치도는 다양한 특례와 권한 이양을 바탕으로 인구 증가, 경제활동 참가율 향상, 관광산업의 발전 등 성과를 거두고 있다. 이러한 제주특별자치도 사례를 통해 중앙행정권한 이양에 대한 차별적 접근방식을 강구할 수 있다. 현재까지의 권한이양 방식은 개별 사무단위나 소수의 법률단위 이양으로 이루어지고 있다. 그러나 국가사무를 종합적･포괄적으로 이양하여 지방정부가 자기 책임 하에 권한을 행사하도록 하는 것이 필요하다. 이 과제에서는 제도적으로는 제주특별자치도에서 성공적으로 실행한 중앙행정권한 중 전국적으로 확산할 수 있는 권한이나 특례를 지방일괄이양법을 통해 지방자치단체에 이양할 것을 제안하고 있다. 적극적인 권한이양은 지방이 직면한 저출산 고령화와 인구유출로 인한 위기를 극복하고 지역의 혁신과 발전을 가져올 수 있을 것으로 전망된다. <법정계획 수립권 정비> 지방자치단체의 고권(지역고권, 조직고권, 재정고권, 자치입법고권 등)은 헌법상 보장된 권한이다. 그 중 계획고권은 계획의 특수성과 결정권한의 이질성으로 인해 지방자치단체가 주도적 역할을 하기 어려운 상황에 처해있다. 특히, 승인권이 국가나 상위기관에 있어 계획고권을 온전히 확보하기 어렵다고 할 수 있다. 법정계획은 부처 단위로 분권화된 체계로 법정계획 간 연계성과 정합성, 일관성이 부족하다는 문제를 갖고 있다. 법정계획 수립에 있어 지방자치단체의 참여를 규정하는 관계규정이 없거나 의견제시만 하도록 제한하고 있어 중앙행정기관의 영향력에 놓여있다. 그러나 지방자치단체는 도시계획과 개발의 주체로서 계획고권을 확보하지 못할 경우 지역 경쟁력 확보를 위해 힘쓰기 어려워진다. 따라서 이 과제에서는 공간계획에 대한 지방자치단체의 수립 및 승인 권한을 확대하는 것이 필요하다고 강조한다. 법정계획 수립권 정비를 위한 정책 방향으로는 먼저, 법정계획 간 연계성 및 정합성을 강화하는 것이다. 지방자치단체가 수립하는 대부분의 공간계획이 각 개별법령의 상위계획에 대한 하위계획으로 수립되므로 상위계획 간 불분명한 체계로 인해 계획들 사이에 충돌과 모순이 발생하고 있다. 다음으로, 법정계획에 대한 지방자치단체의 자율성을 확대해야 한다. 지방자치단체의 공간계획에 있어 수립과 승인 권한을 지방자치단체로 이양하고, 또한 상위계획을 수립할 때에는 지방자치단체의 참여와 조정 권한을 보장하는 것이 필요하다. 중앙 단위에서는 법정계획을 관리하는 범부처적 조직을 신설하고 지방 단위에서는 법정계획 수립권 강화를 위해 관련 조직을 구성하는 등의 노력이 이루어져야 할 것이다. <지방자치단체 데이터 자치권 강화> 데이터 자치권은 지역 내에서 법률 및 조례에 의해 정해진 주민과 관련된 데이터에 대한 지방자치단체의 공적 지배권을 의미한다. 데이터 자치권은 정치적으로는 데이터에 대한 공개성과 참여 기회 제고 등과 연결되고, 행정적으로는 데이터를 활용한 문제 대처 및 해결 능력 등과 관계가 있다. 경제적으로 혁신 동기 자극, 자원의 연계, 신규 고용 창출 등과 이어진다. 데이터는 생성/가공/분석 등 생애주기에 따라 이슈가 다르므로 이를 고려한 연구가 필요하며 다양한 행정수단을 고려해야 한다. 이 과제에서는 데이터 자치권의 강화를 위한 여러 가지 방안을 제시한다. 단기적으로는 기초 자원 및 인프라를 강화하는 것으로, 데이터 자치권 확보에 필요한 규정을 마련하고 거버넌스 체계 및 컨트롤타워의 구축이 필요하다. 중기적으로는 실행 체계를 효율화해야 한다. 데이터 자치 업무와 관련된 공공부문의 인센티브 제도를 강화하고 다양한 데이터를 제공할 수 있도록 하며, 전문가를 양성해야 한다. 장기적으로는 실행 활성화와 성과를 확산해야 한다. 법률상의 데이터 분석 및 활용 범위를 확대하고 분석과 활용을 위한 도구를 제공하는 것이 필요하다. <균형발전 재원의 자율성 확대 및 통합방안> 수도권 및 비수도권 사이의 사회적 그리고 경제적 격차와 자산 격차가 확대되면서 지방자치단체 간 재정자립도 격차 또한 벌어져 있는 상황이다. 역대 정부에서 균형발전을 위한 다양한 정책이 추진되었지만 이러한 차이는 좁혀지지 않고 있다. 지역균형발전 정책은 수도권과 비수도권 사이의 격차를 완화하기 위해서 상대적으로 낙후된 비수도권에 국가의 한정된 자원을 보다 많이 배분하게 되는 대표적 정책이다. 이 중 균형발전 재원의 교부는 지방자치단체 간 재정 격차를 낮추는 역할을 한다. 지역상생발전기금, 부동산교부세, 균형발전 특별회계 보조금 등 균형발전 재원을 통합적으로 관리하고 재원 활용의 자율성을 높이는 등의 개선이 필요하다고 할 수 있다. 이러한 배경에서 이 과제는 균형발전 재원 활용에 있어 먼저, 중앙정부와 지방자치단체의 역할 분담을 제안한다. 중앙정부는 각 부문의 균형발전을 포괄적으로 파악할 수 있는 지표들만 중점 관리하고, 이외 지표들은 지방자치단체의 특성이나 여건을 고려하여 지방자치단체가 직접 선정 및 관리하는 것이다. 또한 재정책임성 강화를 강조하고 있다. 지방세 세원을 확충하는 방향으로 재정분권 정책을 추진할 수 있을 것이다. 마지막으로, 수도권에 집중된 경제적, 교육적, 문화적 기회를 분산하는 노력이 필요하다. <사회복지 국고보조사업 지방이양> 사회문제 대응을 위한 사회복지정책의 확대와 복지재정 지출이 급격히 늘어나면서 복지재정에 대한 책임성 문제가 발생하고 있다. 중앙정부와 지방정부 간 재원을 어떻게 분담할 것인지에 대한 문제가 제기되는 것이다. 사회복지정책의 지출은 대체로 중앙정부로부터의 재원 이전을 통해 이루어진다. 국고보조사업의 증가는 중앙정부 중심의 정책 체계가 강화되는 것으로 지방분권에는 부정적 영향을 미친다. 따라서 분권 추진을 위한 중앙-지방 간 사회복지 사무 및 사업의 재편이 필요한 시점이다. 사회복지 국고보조사업은 대개 중앙정부의 정책적 의도를 바탕으로 지방정부가 의무적으로 시행하고 있다. 국고보조금이 증가함에 따라 지방정부가 부담하는 지방비 규모도 비례하여 증가하고 있다. 이에 따라 지방정부의 재정 계획이 왜곡되고 있으며, 재정력이 취약한 지방정부는 예산 운용에 어려움을 겪고 있다. 이러한 문제를 개선하기 위해 사회복지 국고보조사업에도 개편이 필요하다. 이 과제에서 제안하는 방법은, 사업을 복지사업 목표(형평성/유연성)와 사업 배분의 효율성(중앙정부/지방정부)을 기준으로 유형화하는 것이다. 중앙 중심의 형평성을 추구하는 사업의 경우 국가사업으로 구분하여 중앙정부에서 재원을 부담하는 것이 적절하다. 지방 중심의 유연성을 추구하는 사업은 자치사업으로 구분하여 지방이양이 이루어져야 할 것이다. 그 외 지방 중심의 형평성 추구 사업이나, 중앙 중심의 유연성 추구 사업은 공동사무로서 국고보조사업을 유지하는 것을 제안한다. <중앙집권적 용어 개선> 특별자치제도의 시행과 지방자치단체 광역화/단일화 등 자치권의 강화와 지방자치단체의 자율성 확보에 대한 논의가 증가하고 있다. 이에 중앙집권적 용어를 분권적 용어로 바꿔 자치와 분권에 대한 인식을 제공할 필요가 있다. 용어 개선은 중앙정부와 지방자치단체 간 관계 재설정의 출발점이 될 수 있을 것이다. 구체적으로, 중앙과 지방의 대등성을 저해하는 용어의 정비가 필요하다. 예를 들어 승인, 권고, 지도 등 중앙행정기관 우위의 용어를 개선해야 한다. 또한 중앙행정기관의 장과 지방자치단체장의 관계를 서열적으로 사용하는 경우 수정이 필요하다. 지역 간 차별성을 반영하는 경우에 대한 개선 역시 이루어져야 한다. 이러한 시각에서 법령상의 조문을 검토 및 개선해야 하며, 중앙과 지방을 대등한 시각에서 바라보도록 인식의 개선이 요구된다. <생활인구 늘리기 방안> 저출산･고령화와 제조업의 감퇴로 인한 일자리 감소 및 경제 침체 등으로 지방 중소도시 인구가 감소하고 있다. 이에 소극적인 적응정책에서 벗어나 인구 유입을 촉진하는 극복정책의 필요성이 제기되었고, 수도권과 비수도권 사이의 격차 문제의 해결을 위한 인구정책 중 하나로 생활인구 개념이 도입되었다. 생활인구는 특정 지역에 거주 혹은 체류하며 삶을 영위하는 사람이다. 주민등록인구보다 더 큰 개념이며, 체류인구와 외국인인구를 포함한다. 기존의 정주인구 개념에서 생활인구 또는 관계인구로 인구정책이 변화하면서 생활인구 수요 산정에 대한 검토가 필요한 상황이다. 생활인구는 지역 특성에 따라 특성이 다르게 나타난다. 체류인구의 경우 체류 목적에 따라 패턴이 다르며 어떻게 산정하는지에 따라 산정결과가 크게 달라진다. 이러한 이유로 체류인구 개념과 산정방식에 대한 논의가 필요하다. 생활인구 확대 정책은 체류정도와 시간을 고려해야 한다. 생애주기와 연계하여 지역이 원하는 생활인구를 타겟팅하는 것도 방안으로 제시할 수 있다. 또한 다지역거주제나 세제혜택 등 제도적 측면을 검토해야 할 것이다. 마지막으로 생활인구 정책과 관련된 부처 간 협력체계 구축이 이루어져야 한다. <지방시대 종합계획의 실효성 제고 방안> 지방시대 종합계획은 지방시대의 비전과 정책을 담은 최상위 계획이다. 여기에서는 지방분권과 균형발전을 하나의 통합계획에 포함시키고 있다. 세부적으로는 기회발전특구, 교육발전특구, 생활인구 확대, 초광역권 발전계획 등을 핵심으로 하고 있다. 이러한 지방시대 종합계획의 실효성을 높이기 위해서는 계획의 구성부터 평가까지 다측면에서 방안을 마련하는 것이 필요하다. 먼저, 계획 구성에 있어서는 시행계획 간 수직적･수평적 협의가 이루어져야 한다. 계획의 운영체계 측면에서는 모니터링과 문제 파악을 통해 새로 도입될 시행계획에 평가 결과를 반영해야 한다. 타 계획과 연계하기 위해서는 지방시대위원회가 중심이 되어 계획 간 연계와 타부처와의 협력체계를 운영해야 한다. 재원 측면에서는 전체적인 예산 규모의 확대가 필요할 것이다. 계획 평가에 있어서는 평가체계를 신속하게 구축해야 함을 강조할 수 있다. 다음으로, 지방 경제 체질 개선 관련 정책과제들은 지방 경제 체질을 이루고 있는 다양한 요소를 포괄적으로 다루었다. <지방행정체제(구역) 개편> 지방행정체제는 행정계층, 행정구역, 행정기능으로 구성되어 있다. 지방행정체제를 설계할 때는 이러한 계층과 구역, 기능을 바탕으로 정부의 정책기조가 영향을 미친다. 우리나라는 1995년을 기점으로 지방행정체제에 대한 정책기조가 변화하였다. 행정기능은 지방분권의 확대, 행정구역은 통합적 접근으로 바뀐 것이다. 영국이나 프랑스, 일본 또한 지역 경쟁력을 강화하기 위해 구역의 규모를 확대하는 방향으로 행정체제가 개편되고 있다. 향후 지방행정체제 개편에 있어 수도권과 비수도권 간 불균형 해소와 지방자치단체의 경쟁력 강화가 목적이 되어야 할 것이다. 광역자치단체는 효율성을 추구하여 지역개발을 이끄는 역할을 해야 하며, 기초자치단체는 민주성을 추구하며 주민자치를 이루는 역할을 해야 한다. 또한 행정계층과 행정구역을 구분한 개편이 필요하다. 마지막으로는 과소군을 인접대도시와 통합하는 등의 개편을 방안으로 제시할 수 있다. <특별지방자치단체 국가사무 위임 전담조직 신설> 지방자치단체 간 행정구역 분리로 소모적 경쟁이 일어나고 행정구역과 생활권역이 불일치하는 현상이 발생하고 있다. 이는 비수도권의 경쟁력을 약화시키는 원인이 된다. 초광역협력은 2개 이상의 지방자치단체가 연계 및 협력하는 것으로, 특별지방자치단체가 적합한 추친체계로 주목받고 있다. 이 과제에서는 특별지방자치단체가 수행할 사무 분야를 도출하고 국가사무 위임과 관련된 업무를 총괄･조정할 전담조직의 신설을 모색한다. 특별지방자치단체는 특정한 목적을 위해 광역적으로 처리해야 하는 사무와 특별지방자치단체 설치를 위해 필요한 사무를 관장해야 한다. 또한 사무의 광역성과 협력성이 높은 산업경제, 교통, 문화관광, 교육, 환경 등의 분야도 관장 사무로 포함할 수 있다. 이러한 사무의 위임을 위해 전담조직의 설치가 요구된다. 전담조직은 권역별 특별지방자치단체 설립에 따른 국가사무 위임 요청에 대비하고 효율적 분권협약 운영의 전문성을 확보하기 위해 필요하다. 지방시대위원회와 같이 협력사업 및 분권협약에 대한 이해도와 전문성이 높은 조직을 활용하여 국가사무 위임을 전담하게 하는 것을 제안한다. <지역혁신성장역량 제고 방안> 수도권과 비수도권 간 격차가 확대되고, 고부가가치 산업과 관련 기업들이 수도권에 편중되는 현상이 심화되고 있다. 수도권으로의 물적, 인적 자원의 쏠림 현상의 해소를 통해 지역균형발전을 꾀할 수 있다. 지역균형발전의 핵심은 교육과 일자리에 있다. 청년들의 지방 안착을 위해서는 양질의 일자리를 창출하는 것이 무엇보다 시급한 과제라고 할 수 있다. 혁신성장은 자원의 효율적 배분과 제도혁신을 바탕으로 생산성 증대를 통한 지역의 성장을 목표로 한다. 이 과제에서는 혁신성장역량지수를 개발하여 지역별 혁신성장 정도를 파악하고 지역의 생산성을 증대하고 양질의 일자리를 창출할 수 있는 대안을 제시한다. 혁신성장역량 분석을 통해 지역을 고혁신-고신산업, 고혁신-저신산업, 저혁신-저신산업으로 유형화하였다. 고혁신-고신산업 유형은 신산업을 육성할 수 있는 혁신성장 생태계 조성 전략이 필요하다. 고혁신-저신산업 유형은 기술 사업화를 촉진할 것을 제안한다. 저혁신-저신산업 유형은 산업고도화와 신산업 확충을 통해 인재 유출을 방지하여 선순환 체계의 구축이 필요하다. 이를 바탕으로 지역혁신성장역량 제고를 도모하는 것이 가능할 것이다. <지방의 혁신성장 촉진을 위한 디지털 전환 전략> 코로나19 팬데믹 그리고 4차 산업혁명으로 디지털 전환이 가속되고 있다. 디지털은 사회･경제 전반의 변화를 초래하면서 모든 산업 분야로 확대되고 있다. 이와 같은 배경에서 디지털 기술은 지방의 다양한 위기와 인구감소에 따른 복합 문제의 해결 수단으로 제시되고 있다. 지방의 디지털 확산을 통해 지역의 경쟁력을 제고하는 것을 꾀할 수 있다. 지역별 디지털 전환 역량을 살펴보면, 디지털 전환의 핵심요소인 기업과 산업이 수도권과 지방 대도시권에 밀집되어 있는 것을 확인할 수 있다. 이러한 상황에서 초광역권 단위의 디지털 전환을 추진하는 것이 그 대안이 될 수 있다. 디지털 혁신거점을 조성하여 다양한 요인을 포함한 종합 정책을 마련하는 것이 필요하다. 또한 융합형 클러스터를 구축해야 할 것이다. 마지막으로, 디지털 격차 해소를 위해 최소한의 디지털 서비스 공급기준을 설정하는 것이 요구된다. 마지막으로, 지방 주민 유인 촉진 관련 정책과제들은 교육, 복지, 문화 영역에서의 개선 방안을 제안하고 있다. <지자체 주도 지역인재 육성 방안> 지역인재를 안정적으로 확보하는 것은 지역균형발전의 성패를 결정할 수 있는 핵심적인 요소다. 역대 정부에서 지역인재정책을 추진했으나 중앙정부가 주도하는 방식으로 인해 지역 특성에 맞춘 정책을 구현하지 못했다. 결국 이는 수도권과 비수도권 사이의 격차 확대로 이어졌다. 현재 지역인재 육성을 위한 다양한 정책과 관련 법 제정이 이루어지고 있다. 그 중 지역혁신중심 대학지원체계(Regional Innovation System & Education; RISE)로의 전환에 주목할 수 있다. RISE는 지역발전계획과 재정지원의 연계를 바탕으로 대학을 지역혁신 거점으로 키우는 것이다. 해당 지역 지방자치단체 주도로 이루어지며, 지역-대학-사람의 동반성장을 추구한다. 이러한 지역인재 육성에 있어 지방자치단체는 산업발전과 일자리 창출, 인재양성이 이어지는 선순환 구조를 만들기 위해 노력해야 한다. 이를 위해 지역인재 육성과 관련된 법과 제도를 정비해야 한다. 또한 지방자치단체의 지역인재정책 관련 역량을 강화해야 한다. 또한 지역 내, 지역 간, 중앙정부와 지방자치단체 간 지역인재정책 거버넌스를 구축해야 한다. 마지막으로, 관련 예산을 조정 및 확대하여 지원이 효율적으로 이루어지게 해야 할 것이다. <영유아 돌봄기관･돌봄서비스 사업 지방이행 방안 연구> 최근 시도별 합계출산율을 살펴보면, 비수도권의 출산율이 수도권에 비해 높은 것으로 나타난다. 그러나 인구수로 비교하면 수도권에 영유아 인구가 집중된 것을 알 수 있다. 지방소멸을 막기 위해서는 출산 후에도 지방에서의 정주가 이어질 수 있는 양육환경의 조성이 필요하다. 지방에서 원활한 영유아 돌봄서비스를 제공하기 위해 우선, 통합 법 제정이 필요하다. 또한 생활SOC 시설을 하나의 부지에 건립하는 생활SOC 복합화 사업을 영유와 돌봄과 연계할 수 있다. 복합화 사업에 어린이집, 보건의료 시설 등을 포함시키고 폐교 기관 등의 활용이 가능하다. 지방일수록 복합화를 통해 원스톱 돌봄을 제공하는 것이 필요하며 지역별 맞춤형 돌봄서비스의 제공으로 지방의 돌봄서비스 수준을 높일 수 있을 것이다. <문화기반시설 활용 극대화 방안> 문화기반시설은 공연시설, 도서관, 미술관, 박물관, 문예회관, 문학관 등으로 제1차 문화 서비스 제공 장소라고 할 수 있다. 문화시설이 양적으로 빠르게 증가하는 데 비해 전문 인력이 부족하고 만족도가 낮은 등의 문제가 있다. 지역에 따라 시설의 운영과 기능수행에 어려움이 발생하고 있으며, 비수도권의 경우 서비스 권역 내 인구비율이 수도권에 비해 낮게 나타난다. 문화기반시설 운영을 위해 중앙부처는 법･제도적 측면에서 접근해야 한다. 문화기반시설 통합 종합계획 수립을 위한 근거법을 마련하고, 정부부처 간 시설 협업을 하는 등의 개선이 필요하다. 광역 단위에서는 문화시설을 사회문제 해결 및 지역 거점 시설로 활용해야 한다. 특히, 워케이션 정책을 선도하는 역할을 할 수 있다. 지방자치단체 단위에서는 다양한 프로그램을 기획하고 모시러 가는 시설로의 전환을 위한 노력이 요구된다. 중요한 것은 이러한 방안들이 상호 연계되어 통합적으로 작동할 때 분권형 균형발전의 목표가 보다 효과적으로 달성될 수 있다는 것이다. 정리하면, 분권형 균형발전 전략의 궁극적인 목표는 지역 경쟁력을 강화하는 것이다. 이를 달성하기 위해서는 행정 및 재정 권한이 지방정부로 이양되어야 하며, 지방정부가 자율성을 부여하는 제도적 기반이 필요하다. 이러한 권한 이양을 통해 지방정부는 지역 경제의 체질 개선을 도모하고 주민 유입을 촉진할 수 있다. 따라서, 분권형 균형발전 전략은 지방정부의 자율성을 바탕으로 지역 경제와 인구 문제를 해결하고 지역 경쟁력을 높이는 핵심적인 수단이라 할 수 있다. 키워드 : 분권형 균형발전, 지역경쟁력 강화, 행재정 권한 이양, 지방경제 체질 개선, 지방 주민 유입 촉진

• 종합일반 > 종합일반
• 권오성
• 경제·인문사회연구회
• 2024

지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(법제부문)

일반적으로 저출산‧지방소멸을 대응하기 위한 법제는 기본적인 법률을 중심으로 부문별로 적용되는 법률들로 구성되는 법체계적인 특징이 있다. 즉, 정책과 제도의 지향점에 대한 명시적인 목적을 법제도적으로 구축하고, 이를 부분적으로 충족하기 위한 개별적 법제도가 시행되는 형태라고 할 수 있다. 대표적인 기본법제로서 ｢저출산‧고령사회기본법｣이 있으며, 출산 이후 가장 밀접하게 경험하게 되는 ｢영유아보육법｣의 동향을 검토하며, 자녀양육과 가족교육에 관련된 ｢아이돌봄 지원법｣과 ｢건강가정기본법｣, 간접적으로 출산을 저해하는 요소로서 직업활동에 장애가 되는 사항을 제거하고 지원할 수 있는 ｢남녀고용평등과 일‧가정 양립 지원에 관한 법률｣, 출산과 관련된 가장 직접적인 법률로서 ｢모자보건법｣ 등이 있다. 지방소멸‧인구감소에 대응하기 위한 법제 현황은 우선적으로 지역정책과 인구감소지원정책에 관한 균형발전에 관한 이론을 바탕으로 정책과 법제가 형성되었으며, 대표적인 법률이 (구)균형발전법이라고 할 수 있고, 지방분권균형발전법으로 흡수되어 통합되었지만, 구체적인 내용과 근간은 유지되어 흡수됨으로써, 여전히 기존 균형발전정책은 유지되고 있다고 볼 수 있다. 기본법의 역할을 하는 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣과 부문별로 지방소멸‧인구감소에 대한 구체적인 법률로서 ｢지역개발지원법｣ 및 ｢인구감소지역지원특별법｣ 등이 있다. “첫만남이용권” 제도와 예비부모대출 제도 등 저출산 대응 관련 정책과 제도는 기본적으로 재정부담이 발생되는 영역이므로, 단순한 현금지원체계로 지원하는 방식으로 유지하는 방식 이외에 다른 지원제도(융자‧대출 지원 등)를 결합하여 지원하는 방식도 고려가 필요하다. “다자녀가구에 대한 개념의 명확한 정의”를 함으로써, 지원대상에 대한 명확성의 원칙을 준수할 수 있다. 출생율 제고와 저출산 대응을 위한 법적 개념단위로서 “다자녀”의 통일적인 개념이 법령상 정의로 설정되는 경우에는 관련된 모든 정책과 제도가 통일적 효과가 필요하게 되는 영역에서의 균일하고 공평타당한 지원이 이루어질 수 있을 것으로 볼 수 있다. 또한, 예산의 총액이 한계가 있다는 점을 고려하여, 예산지원의 설계방식을 개선하는 방안이 고려되어야 하는 바, 이러한 관점에서 저출산 대응을 위한 특별회계제도의 도입도 적극적으로 검토하여야 할 것이다. 지방분권균형발전법에 인구감소지역 지정에 관한 근거와 지원시책이 있지만, 현재로서 가장 직접적인 법률은 ｢인구감소지역 지원 특별법｣이라고 할 수 있으므로, 이에 대한 개선이 필요하며, 인구감소지역이 대부분 농어촌이라는 점을 고려하여 인구감소지역으로의 인구이동을 유인할 수 있는 법제도의 개선이 필요하다. 기존의 지역정책이 산업과 경제에 치중된 정책이였던 바, 현재의 지방소멸‧인구감소 대응은 지역복지와 정주여건개선 등 삶의 질과 관련된 부문이 강조되어야 하며, 인구감소지역은 자체적인 자생력으로 경제활력과 인구증가를 도모하기 어려운 여건이므로, 주변 도시의 조성과 연계를 통하여 지방소멸‧인구감소 대응이 이루어질 수 있는 법제도의 개선이 필요하다. 최근 지방소멸‧인구감소 대응과 관련하여 수도권규제가 다시 논의되고 있는 특징이 있는 바, 이는 수도권 지역 내에 인구감소지역으로 지정된 지역이 나타나기 시작하였다는 점에 기인한다. 보다 정확한 표현은 수도권 지역 내에서 접경지역 등 일부 지역에서는 이미 인구감소가 심각하게 진행하고 있었으며, 수도권 규제의 역차별에 의하여 심각한 경제적 상황과 인구감소 상황이 진행되고 있었다고 보는 것이 정확하다고 할 것이다. 따라서 수도권규제의 대상이 되는 지역에서의 인구감소지역에 대해서는 규제완화의 필요성이 매우 강조되어야 할 것으로 보인다. 현재 생활인구에 관한 법적 도입과 관계인구에 관한 논의 및 복수주소제에 대한 검토에 따르면, ｢주민등록법｣상 단일주소제도에 대한 유지에 대해서 보다 유연한 접근이 필요한 것으로 보인다. 다만, 현행 ｢주민등록법｣상 단일주소제도는 현행 법체계와 주소의 준거 등에 관한 제도적 상황을 고려하면, 일시에 폐기하거나 복수주소제도로 전환하는 것은 무리가 있어 보인다. 따라서 이에 대한 대안으로 특례법의 제도운영을 고려할 수 있다. 특례법은 ｢주민등록법｣ 제10조에 대한 특례규정을 마련하고, 이 규정을 전제로 하여 조세, 지방자치 등에 대한 특례규정을 특례법 내에서 동시에 규정하는 방식이다. 특례법에서 규정된 범위와 해당 사항에 대해서만 법률의 특례가 적용되므로, 기존 ｢주민등록법｣상 주민등록제도와 주소제도는 그대로 유지되고, 특례법상 특례만 국내 법체계에 유입하는 방식이다. 저출산과 지방소멸은 상호간에 긴밀한 견련성을 갖으면서, 상호간에 원인과 결과의 관계를 형성하는 정책과제라고 할 수 있다. 어느 한 부문만의 개선으로 해결될 수 없는 문제이며, 관련 입법 전반의 검토와 개선노력이 동시 수반되어져야 정책추진의 기대효과를 달성할 수 있을 것으로 보인다. 법률이 가지는 사후적 지원과 통제 등의 특성과 함께 한번 형성된 입법의 효과가 매우 강력하다는 특징들을 고려한다면, 저출산대응과 지방소멸‧인구감소 대응에 따른 법제개선과 입법정책의 방향은 중장기적인 시각과 비전을 설정하고, 사회적 숙의와 제도개선의 숙성을 위한 노력도 함께 이루어져야 할 정책과제라고 할 수 있다. 키워드 : 저출산, 지방소멸, 인구감소지역, 균형발전

• 종합일반 > 종합일반
• 이준호
• 경제·인문사회연구회
• 2024

지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(교육부문)

1. 연구의 목적 및 내용 이 연구에서는 지역별 교육격차의 현황을 교육의 투입, 과정, 산출이라는 관점에서 비교하여 어떤 교육적 요인이 지역 간의 교육격차로 나타는가를 파악하고, 이를 바탕으로 지역별 저출생 현상과의 연관성을 밝히고자 한다. 따라서 이 연구의 주된 목적은 교육격차가 저출생과 어떻게 연관되어 있는가를 밝히고, 이를 근거로 교육격차의 개선 방안을 마련하여 지역별 저출생 현상을 완화시킬 수 있는 교육적 방안을 마련하는 것이다. 지역별 교육격차와 저출생 사이의 관계를 분석하기 위한 이 연구의 구체적인 내용을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 지역별 교육격차의 현황을 분석한다. 초중등교육에 대한 지역별 교육격차의 현황은 학교효과 연구에서 활용하고 있는 투입-과정-산출 모형을 통해 비교하고자 한다. 학교효과 연구에서 학교효과는 학교가 전적으로 책임지는 부분과 학교 외적인 요소를 구분하고 학교가 전적으로 책임지는 부분에 대한 효과를 비교하여 효과적인 학교와 학교 요인을 밝히는 연구이다. 둘째, 지역별 학교교육의 효과 변화를 파악하고자 한다. 학교교육과 관련된 패널자료를 활용하여 지역별 학교교육의 효과가 어떻게 변하였는가를 파악하고자 한다. 투입-과정-산출 요인의 효과가 어떻게 변하였는가를 파악하여 지역별 저출생과의 관련성을 파악할 수 있는 요인과 지표를 생성한다. 이를 통해 학교교육의 격차 변화와 출생률의 변화 양상을 파악할 수 있다. 셋째, 학생 인구의 이동과 이동 요인을 파악한다. 고등학교에서 대학, 취업으로 이어지는 일련의 과정은 지역 인재의 유출과 관련하여 많은 논쟁을 일으키고 있다. 실제로 대학 진학과 취업으로 연결되는 지역 이동의 현황과 요인을 파악함으로써 지역 정주에 도움이 되는 요인을 파악할 수 있다. 넷째, 지역의 교육격차 요인과 지역의 출생률 사이의 관계를 파악한다. 특히, 공교육비와 사교육의 지출 규모와 지역 출생률 사이의 관계를 파악하고, 지역의 학교교육 요인의 효과를 파악하고자 한다. 이를 통해서 지역의 출생률 제고를 위한 요인을 파악할 수 있다. 다섯째, 분석 결과를 바탕으로 지역의 출생률 제고를 위한 정책 방안을 도출한다. 지역 교육격차의 현황, 지역의 교육격차와 출생률의 관계 그리고 여기에 영향을 미치는 요인의 효과를 분석한 결과를 바탕으로 지역 출생률 제고를 위한 교육 정책의 방안을 마련한다. 2. 교육격차의 현황 가. 초중등교육의 격차 현황 초중등교육의 지역격차 현황은 지역별 학생 인구의 분포 현황과 교육비 지출 현황을 통해 살펴보았다. 먼저, 초중등 학생은 수도권을 제외한 시군구에 매우 적게 분포하고 있다. 특히, 경기도를 비롯한 수도권 중소도시 지역을 중심으로 학생이 집중되어 있는 형태로 이들 지역이 저출생에도 불구하고 학령인구가 비교적 많이 분포하고 있다. 공교육비의 지출은 학교를 중심으로 작성된 예산을 시군구 단위로 재구성하여 제시하였다. 학생 분포가 적은 지역은 기본적으로 1인당 공교육비의 규모가 크게 나타나고, 학생 분포가 많은 지역에서는 1인당 공교육비의 지출 규모가 작게 나타난다. 이는 기본적인 학교의 시설, 운영비용 등이 학생 수와 무관하게 지출되기 때문이다. 하지만 학생의 교육활동과 관련된 학생복지/교육격차 해소, 기본적 교육활동, 선택적 교육활동, 교육활동 지원 등 네 개 분야 예산을 시군구 단위로 비교했을 때에는 1인당 교육비용은 수도권과 도시 지역에 비해 비수도권 읍면 지역의 격차가 많이 줄어들었다. 이 결과는 학교교육의 고정적 비용-인건비, 시설유지비 등-이 학생 수와 밀접한 관련을 갖고 있기 때문이다. 그러나 사교육비의 지출은 지역의 사회경제적 배경과 도시 규모에 의해서 결정되므로 서울, 광역시 등 대도시가 중소도시에 비해 더 크게 나타나고 있다. 즉, 교육비의 지역격차는 공교육 수준에서 일어나는 것이 아니라 사교육에서 나타나고 있다. 나. 고등교육의 격차 현황 고등교육 분야의 지역격차는 지역별 고등교육의 수급 현황을 통해 양적 측면을 살펴보고, 지역별 학과별 교수 수를 통해 질적 측면을 살펴보았으며, 지역별 정부의 재정 지원 사업 비중을 통해 정부의 고등교육 지원 현황을 살펴보았다. 양적 측면에서 지역의 대학 입학자는 지역 고등학교 3학년의 학생 수보다 더 많은 경향이 있다. 특히, 수도권 인근 지역인 충청권과 강원권의 지역의 고등학교 3학년 학생 수에 비해 대학 입학자 수가 약 80%와 50%를 초과하고 있다. 이런 현상은 수도권 과밀화를 방지하기 위하여 수도권 지역에 대학 설립을 억제하는 반면 수도권과 인접한 충청권과 강원권에 수도권 학생을 대상으로 한 대학 설립을 허가했기 때문이다. 대학입학 학령인구가 본격적으로 줄어들기 시작하면 이들 지역의 대학 가운데 수도권 지역의 학생을 주로 유치했던 대학은 심각한 학생 수의 감소를 경험할 수밖에 없다. 실제로 최근의 학령인구 감소로 인하여 지방의 대학에서 학생 충원율이 낮은 학교가 속출하고 있다. 고등교육의 질적 측면에서는 비교적 많은 수의 전임교수를 필요로 하는 공학계열 학과의 학과당 학생 수를 지역별로 비교하였다. 수도권 4년제 대학은 전임교수의 수가 4.9명인데 비하여 비수도권 대학은 4명을 넘지 못하고 있다. 대학교육의 질적 측면이 세분화된 전공 스킬을 체계적으로 습득하는 것이라면, 충분한 교육과정을 트랙별로 제공할 수 있어야 한다. 이것이 가능하기 위해서는 많은 수의 교육과정을 운영해야 한다. 하지만 우리나라의 대학은 외국 대학에 비해 제공하고 있는 교육과정의 양이 절반에도 미치지 못하고 있고, 이로 인해 전문적인 트랙을 통한 교육을 실제로 운영하지 못하고 있다. 하지만 재정 지원 사업비의 지원 현황을 분석한 결과에 의하면, 교육부의 재정은 수도권 대학보다 지역의 대학에 더 많이 지원되고 있다. 다만, 중앙정부의 재정 지원에 비하여 지방정부의 재정 지원은 아직도 미약한 형편이다. 3, 교육인구의 이동과 초중등교육의 격차 변화 가. 교육인구의 지역별 이동 교육인구의 지역 이동은 고등학교에서 대학, 그리고 취업 과정에 영향을 미치는 요인을 파악하였다. 첫째, 수도권이나 비수도권 지역의 학생들은 자신의 출신 지역에서 대학에 진학하고 취업을 하는 경우가 약 70% 정도로 대부분이지만, 비수도권 고교를 졸업한 후 수도권 대학으로 진학하는 경우도 약 14% 정도로 적지 않다. 대학에 진학하는 단계부터 신경을 써서 지방고→지방대→지방 기업 취업으로 이어지는 경로를 구축할 필요가 있다. 둘째, 비수도권에서 수도권으로 진학하는 학생들의 특성은 성적이 좋고, 사회경제적 배경이 좋은 경우가 많다. 이는 수도권 지역에 우수한 대학이 밀집해 있고, 수도권으로 진학할 경우 비용 부담이 커지기 때문에 이를 부담할 수 있는 가정의 경제적 지원이 필요하기 때문으로 보인다. 셋째, 비수도권에서 수도권으로 진학한 후 수도권에서 취업하는 경우는 전체의 약 10.8%이고, 수도권 진학자의 약 78%는 수도권에 취업하고 있다. 즉, 수도권으로 진학한 학생의 대부분이 지역으로 회귀하지 않는 것으로 나타났다. 이 결과는 지역의 취업 여건이 충분하지 않아 나타나는 결과로 보인다. 지역으로 돌아오도록 하는 요인을 보면 지방정부의 대학에 대한 관심과 지원은 수도권으로 진학한 학생들이 다시 지방으로 돌아오도록 하는 데 긍정적인 영향을 준다. 넷째, 비수도권 지역 진학자 가운데 약 20%는 수도권으로 취업하고 있다. 비수도권에서 대학을 마친 경우에도 다시 수도권으로 취업하는 경우가 많고, 전체의 절반 정도는 출신 고등학교 지역에서 진학하고 취업하는 경향이 있다. 지방 대학 중에서 국립대학과 학생 1인당 교육비가 높은 대학을 졸업한 경우에는 지역에 그대로 정주하는 경우가 많다. 지역 대학교육의 질을 향상시켜서 지방 대학 졸업생의 지역 내 취업 가능성을 높일 필요가 있다. 다섯째, 지역의 경제적 상황이 좋으면 지역 내에서 취업할 가능성이 높아진다. 즉, 지역의 산업과 일자리가 충분히 공급되는 여건이 마련된다면 많은 학생들이 굳이 수도권으로 이탈하지 않을 가능성이 높다. 나. 지역별 중등교육의 격차 변화 지역별 교육격차의 변화는 2006년과 2016년 고등학교 2학년 학생의 수능 성적과 대학 입학에 영향의 차이를 비교하였다. 회귀분석 결과를 보면, 2006년 고등학교 2학년 학생의 수능시험 성적에는 지역별 차이가 나타나지 않거나 중소도시와 읍면이 서울, 수도권에 비하여 더 높게 나타났다. 그리고 사교육비 지출은 수능 성적에 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 또한, 2016년 고등학교 2학년 학생들의 대학 진학 결과에 대한 로지스틱 회귀분석에서는 서울에 비해 다른 지역의 진학 효과가 더 크게 나타고, 사교육효과가 여전히 크게 나타나고 있다. 전체적으로 2006년에서 2016년까지 10년의 변화에서 서울이나 수도권의 학생들이 더 많은 학습 시간을 할애하고 더 많은 학업 스트레스를 받으며 치열하게 경쟁하였다. 그러나 이런 경쟁의 효과는 역설적으로 학업 성적의 향상이나 대학 진학의 성공으로 나타나지는 않았다. 이 기간에 사교육의 효과는 여전히 강하게 나타났다. 다. 교육비 지출과 지역별 출생률 교육비의 지출과 출생률 사이의 지역적 효과를 보기 위하여 학교급별로 회귀분석을 실시하였다. 지역의 출생률과 공교육비의 지출은 큰 상관이 없었으나, 사교육비의 지출과 학원 규모는 지역의 출생률에 부정적 영향을 미쳤다. 서울, 수도권, 광역시 등 인구 밀집도가 높은 지역은 교육 경쟁이 치열하게 일어난다. 교육 경쟁이 치열한 지역은 학급당 학생 수의 비율이 높고, 방과후교육비와 사교육비 등 교육비용의 추가적인 지출이 증가하는 지역이다. 서울과 수도권 등 인구 밀집도가 높은 지역은 학원의 공급도 그만큼 높고 많은 수의 사교육기관은 사교육 수요를 유발하는 경향을 갖고 있다. 높은 인구 밀집도 속에서의 경쟁은 사교육, 방과후교육 등 다양한 형태의 교육을 유발하고 과열시킨다. 경쟁이 치열하고 개인이 부담해야 하는 교육비가 늘어나는 지역에서는 자연스럽게 출산을 포기하는 경향이 나타난다. 즉, 인구 과밀→개인 간의 경쟁 과열→사교육 공급의 증가→과도한 사교육비의 지출→출산율의 저하라는 메커니즘이 작동한다고 볼 수 있다. 4. 저출생 해소를 위한 교육 정책 마지막으로 정책 대안을 발굴하기 위하여 교육부가 지난 4월에 발표한 지역 교육격차 해소와 저출생 대처 방안을 검토하고, 검토 결과를 바탕으로 다음의 네 가지 정책 방안을 제시하였다. 첫째, 무상 의무교육제도의 완성이다. 현재 교육부에서 추진하고 있는, 영유아 단계에서 어린이집과 유치원으로 이원화되어 있는 영유아 보육과 교육을 통합하는 정책은 늦은 감이 있지만, 영유아 단계의 교육의 질적 차이를 완화하는 데 큰 역할을 할 것으로 기대한다. 또한, 방과후교육을 통합하여 방과후의 학원 수요와 돌봄 수요를 공적으로 대처할 수 있도록 구성된 늘봄학교도 학부모의 사교육에 대한 의존도를 떨어뜨릴 수 있고, 사교육의 질에 따른 교육의 격차를 해소할 수 있을 것으로 보인다. 현재 교육부의 영유아 및 초등 단계에서의 국가 돌봄 체계의 구축은 영유아기와 아동기의 학부모의 교육비 부담을 덜고, 사교육에 따른 교육격차를 해소하여 지역에 따른 교육의 질적 격차를 해소할 수 있는 중요한 정책 수단이다. 그러나 교육비 부담 완화를 중심으로 하는 현행의 정책에는 영어유치원과 같은 특수 형태의 학원 교육, 특수목적형 고등학교 진학을 준비하는 사교육 학원의 형태 등에 대한 대처는 미흡한 형편이다. 실제 부모들이 생각하는 교육의 격차는 교육비 부담뿐만 아니라 다른 아동에 비해서 자신의 아동에 대한 지원이 상대적으로 차별받고 있다고 생각할 때 더 크게 나타난다. 따라서 돌봄을 중심으로 하는 현재의 영유아 및 초등학교 단계의 무상교육 지원을 더욱 확장하여 공평한 교육 기회의 제공이 가능하도록 하는 실질적 체제의 구축이 필요하다. 둘째, 사교육격차 해소를 위한 입시제도 개혁이다. 실질적으로 저출생을 자극하는 초중등 단계의 교육 부문의 가장 핵심적인 요소는 사교육비 지출과 사교육에 의한 교육격차의 발생이다. 실증적 분석을 통해서도 밝혀졌지만, 사교육의 이수 여부는 학생들의 학업성취에 지속적으로 영향을 미치고 있다. 또한 수도권, 광역시 등의 도시 규모 요인은 긍정적 영향을 미치지 못하는 데 비하여 사교육 요인은 읍면 지역에서도 긍정적 효과를 보이고 있다. 사교육격차의 근본적 원인은 비효율적인 수능 중심 대학입시제도에 있고, 이를 사교육의 영향을 덜 받는 학교교육 중심으로 바꿀 필요가 있다. 셋째, 지방 대학의 경쟁력 강화와 지역 발전을 위한 통합적 거버넌스의 구축이다. 지역의 출생률은 결국 지역의 대학, 산업, 초중등교육체제 등과 총체적으로 연관된다. 따라서 이를 총괄적으로 운영할 수 있는 거버넌스 체제가 필요하다. 마지막으로 초중등학교와 지역의 대학, 산업체를 총괄적으로 운영할 수 있는 초광역 단위 전달체계의 구축이 필요하다. 키워드 : 교육격차, 사교육효과, 학교효과, 저출생 대책

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• 유한구
• 경제·인문사회연구회
• 2024

지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(의료부문)

본 연구의 목적은 보건복지, 의료 분야의 측면에서 지방 분산과 균형발전을 도모하여 한국사회가 경험하고 있는 저출산 양상에 효과적으로 대응하기 위한 차별적 방안을 도출하는 것이다. 특히, 본 연구는 외생적인 충격 내지는 정책의 효과로 인하여 인구 규모가 급증하였거나 지속적인 높은 출산율을 보이는 지역이 인프라의 지방 분산을 중심으로 한 균형발전과 어떻게 맞물려 있으며, 이러한 외연적 특징에 감추어진 이면적인 특징을 보다 심층적으로 규명한다는 점에서 기존 연구와의 차별적 특징이 존재한다. 이러한 차별적 접근은 비수도권 지역의 지역 인구 위기에 대응하는 동시에 국가적 차원의 인구감소 위기 극복과 균형발전을 도모하는 관점과 그 궤를 같이 하고 있다. 요약하면, 본 연구는 지역 저출산 양상을 극복하기 위한 목적에서 보건복지, 의료 분야 “인프라 접근성” 측면에서의 실효성 있는 출산율 제고를 위한 정책 대안을 제시하고자 한다. 이를 위하여 현재 지역 저출산에 대한 인구학적 매커니즘에 대하여 살펴보고, 사례 분석을 통하여 지역 저출산 문제에 보다 실효성 있게 대응하는 측면에서의 인프라 접근성 제고의 중요성을 도출하였다. 또한 임신 준비 및 출산, 영유아, 아동 청소년 등 생애 주기별 보건의료 측면의 지역 저출산 대응 관련 현안 및 쟁점을 정리하고, 지역의 불균형 특성과 저출산 간 연관성 분석을 수행하였다. 다음으로, 출산 지원 관련 보건복지, 의료 분야 주요 인프라의 공간적 분포 특성을 고찰하고, 주요 지역 사례 분석을 통해 인프라의 공간적 분포 특성 및 정주 여건과 관련된 문제점을 진단하고, 인프라 입지분석을 수행하였다. 관련 현안과 쟁점 진단 및 여러 실증분석 결과를 종합하여 균형발전 측면에서의 저출산 대응 정책 방안을 제시하였다. 먼저, 본 연구의 저출산 대응 관련 인프라 입지분석 결과는 보다 효율적인 저출산 대응을 위한 공공의료 인프라의 공간적 접근성 강화의 필요성을 시사하고 있다. 또한, 지역 차원에서의 임산부와 신생아를 위한 의료 서비스가 중요하다는 점에서 산후 조리 지원 강화가 절실하다. 아울러, 가족 친화적인 정책이 함께 통합적으로 구축되는 방향이 선제적으로 구축될 필요가 있다. 지역 저출산 문제는 중앙정부와 지자체의 자체 사업은 보다 유기성을 제고하는 측면에서 연계하는 대응 방향이 무엇보다 중요하다. 종합적으로 본 연구의 정책적 시사점은 공공의료 인프라의 공간적 재배치, 친출산 환경 조성을 위한 보건의료 지원 확대, 가족 친화적인 공공의료 및 돌봄 체계 구축, 중앙-지자체 간 연계, 협력 체계 구축과 실질적 운영 등의 여러 차원에서의 논의가 복합적으로 실현, 운영되어야 할 필요성으로 요약할 수 있다. 본 연구의 정책적 시사점은 지역 인구 위기와 맞물린 지역 저출산 문제에 보다 거시적, 사회구조적, 종합적이고 체계적인 정책 개선의 필요성을 담고 있다는 점에서 의미가 있다. 키워드 : 지역 저출산, 보건의료, 균형발전, 접근성, 의료 및 아동 돌봄 통합, 협력

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• 장인수
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• 2024

지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(국토부문)

2023년 우리나라 합계출산율은 0.72명이다. 전례 없이 낮은 수준이다. 이미 2000년대 초반 합계출산율이 1명에 가까운 수치로 급감한 이후 저출산은 심각한 사회문제로 대두되기 시작했다. 그러나 저출산 관련한 다양한 연구들과 대책들이 무색할 정도로 합계출산율은 좀처럼 반등할 기미를 보이지 않고 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 저출산과 지역 불균형이 매우 밀접한 관련이 있다고 가정하고, 이러한 관계를 다양한 지역적 특성의 측면에서 분석하였다. 우선 본 연구는 지역의 ‘인구밀도’와 ‘소득’을 저출산에 영향을 미치는 주요한 지역적 특성으로 가정하고 분석을 실시하였다. 각 지역의 인구밀도는 가장 과밀된 서울의 현저한 합계출산율 저하 현상과 맞물려 저출산의 가장 심각한 원인으로 지적되고 있다. 본 연구는 국토 균형발전 측면에서 ‘밀도’와 더불어 지역의 ‘가구 소득’ 역시 합계출산율 좌우하는 매우 핵심적인 원인으로 가정하고 이들이 우리나라 시군구 수준 합계출산율에 미치는 영향을 실증 하였다. 본 연구 실증분석의 기본단위는 시군구이며, 각 지역별 출산 수준은 ‘합계출산율’와 ‘조출생률’로 측정하였고, 이에 영향을 미치는 요인으로 지역별 가구 평균소득, 상위 및 하위 10% 소득수준 가구 비중, 인구밀도, 인구규모, 고용률 등을 활용하였다. 기본적으로 공간패널모형을 활용하여 분석을 실시하였으며, 주거비용 등을 매개한 인구 밀도 및 소득의 직간접 효과를 파악하기 위해 구조방정식 모형도 활용되었다. 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 광의적 관점에서 지역의 평균가구소득과 인구밀도는 출산행태와 부(-)의 관계를 형성한다. 즉, 평균적인 소득이 높은 지역일수록, 밀도가 높은 지역일수록 출산행태는 둔화하는 경향성이 존재한다는 것이다. 특히 평균소득은 지역 특성과 관계없이 출산행태에 부정적 영향을 미치며, 상위소득가구비율은 마찬가지로 동일하게 긍정적 영향을 미친다. 이는 고소득 가구와 저소득 가구 간 출산의향 및 출산행위의 격차가 심각하다는 점을 간접적으로 시사하기도 한다. 이와는 다르게 인구밀도의 경우 통상적으로는 출생률에 부정적인 영향을 미치지만, 지역을 세분화하여 살펴보는 경우에는 방향성이 뒤바뀌는 결과가 도출된다. 이는 국토 전체로 보면 밀도가 높은 도시지역의 출산행위가 상대적으로 낮지만, 세부 권역 내에서만 제한적으로 살펴보면 일정 수준 이상의 인프라를 갖춘 장소에서 출산행위가 촉진되는 것으로 이해될 수 있다. 둘째, 소득과 밀도는 직접적 효과보다는 주관적 만족감, 주거비용을 매개하여 발생하는 간접적 효과를 통해 출산행태에 영향을 미친다. 인간 욕망과 연관된 이론들을 통해 설명되는 바와 같이 지역의 높은 평균소득은 주관적 만족감에 반드시 긍정적인 영향을 미치지 않는다. 대신 두 요인 간에 존재하는 부정적 관계성은 높은 평균소득  상대적으로 낮은 주관적 만족감  출산의향 및 출산행위 둔화의 메커니즘을 유발하는 것으로 해석된다. 나아가 밀도의 경우 도시지역 혼잡도의 대리변수로서 출산율 저하를 나타내는 일정 정도의 효과를 발휘하지만, 그것을 뛰어넘어 주거비용을 크게 상승시키고 그로 인해 출산행태의 발현을 억제하는 간접효과를 만들어 낸다. 이러한 분석결과는 소득, 밀도를 중심으로 한 저출산 관련 최근 논의가 맥락적 효과를 더욱 면밀하게 살펴보는 방향으로 진전될 필요가 있음을 나타낸다. 마지막으로, 출산행태를 설명하는 또 다른 주요한 요인은 인구밀도  주거비용  출산행태로 이어지는 경로로 이해된다. 권역을 막론하고 높은 밀도는 반드시 주거비용의 상승으로 이어지며, 그로 인해 ‘출산을 포기하는’ 현상이 심화되는 국토 차원의 메커니즘을 실증분석을 통해 확인할 수 있었다. 이는 최근 저출산 대응 정책 중 하나로 논의되고 있는 적정가격주택(affordable housing) 연관 논의가 더욱 폭넓게, 더욱 신속하게 진전될 필요가 있다는 당위를 제공한다. 이러한 분석 결과를 토대로 본 연구는 다음의 정책 방안을 제안한다. 첫째, 거점 중심으로 국토 공간을 재구조화하는 것이다. 수도권에서 비수도권으로 분산 전략을 실행하는 경우에도 막연한 1/n 기반의 균형이 아닌 특정 거점으로의 집중을 통한 분산이 이루어져야 할 필요가 있으며, 현재 추진 중인 다양한 특구 들이 결합된 ‘메가특구’ 조성 등의 수단이 활용될 수 있을 것으로 판단된다. 둘째, 거점 중심의 양질의 일자리 및 정주공간 조성을 통한 안정적인 소득 원천 확대와 쾌적한 혁신공간이 마련될 필요가 있다. 또한, 주거 비용 축소를 통한 간접적인 소득 증대 전략의 일환으로 출산에 따른 주거 관련 금융 지원 확대 및 증여, 상속 관련 세금 감면 등의 전략 마련을 고려할 수 있다. 셋째, 물리적 인프라 확충과 디지털 플랫폼 활용을 통해 거점 이외의 지역들도 출산 및 양육에 적합한 환경을 만드는 방안이다. 출산 및 다자녀 가구 대상 수요 대응 교통 서비스 확대 제공이나, 원격의료 및 교육 등의 전방위적 확대 적용 등이 이를 위한 구체적 수단으로 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 키워드 : 지역 저출산, 합계출산율, 조출생률, 거점개발, 가구 소득, 인구 밀도, 공간패널모형

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• 홍사흠
• 경제·인문사회연구회
• 2024

지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략(총괄)

전례 없이 낮은 우리나라의 합계출산율이 매우 심각한 사회 문제로 대두되고 있다. 특히, 서울을 중심으로한 수도권의 낮은 합계출산율은, 국가 균형발전이라는 이슈와 맞물려 수도권 집중을 저출산의 가장 심각한 원인으로 인식시키고 있다. 본 연구는 이러한 맥락에서 전반적인 국토 공간 구조를 비롯하여, 교육, 보건 및 의료, 법제의 관점에서 지역 저출산의 현상과 원인을 진단하고, 이를 토대로 지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 방안을 마련하기 수행되었다. 먼저, 국토 부문에서는 ‘밀도’와 더불어 지역의 ‘가구 소득’ 역시 합계출산율 좌우하는 매우 핵심적인 원인으로 가정하고 이들이 우리나라 시군구 수준 합계출산율에 미치는 영향을 실증하였다. 분석 결과, 광의적 관점에서 지역의 평균가구소득과 인구밀도는 출산행태에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 즉, 평균적인 소득이 높은 지역일수록, 밀도가 높은 지역일수록 출산행태는 둔화하는 경향성이 존재한다는 것이다. 반면, 상위소득가구비율은 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 또한 지역을 세분화, 유형화하여 살펴본 경우에는 밀도와 출산율이 긍정적인 관계를 지니고 있는 것으로 파악되었다. 이는 국토 전체로 보면 밀도가 높은 도시지역의 출산행위가 상대적으로 낮지만, 세부 권역 내에서만 제한적으로 살펴보면 일정 수준 이상의 인프라를 갖춘 장소에서 출산행위가 촉진되는 것으로 이해될 수 있다. 추가적인 구조방정식 분석 결과 등 역시 위의 분석 결과를 지지하였으며, 주택 가격 등의 부정적인 출산율 영향 등을 간접적으로 실증하였다. 이를 토대로, 국토 부문에서는 “거점” 중심의 분산과 집중이라는 공간재구조화를 기본적인 정책 방향을 설정하고 이를 위한 메가특구 조성 전략 등을 제안하였으며, 안정적인 소득 제고를 위한 일자리 확충과 주거비용 절감을 통한 간접적 소득 확대 전략을 제시하였다. 보건복지, 의료측면에서는 현재 지역 저출산에 대한 인구학적 매커니즘에 대하여 살펴보고, 사례 분석을 통하여 지역 저출산 문제에 보다 실효성 있게 대응하는 측면에서의 인프라 접근성 제고의 중요성을 도출하였다. 또한 임신 준비 및 출산, 영유아, 아동 청소년 등 생애 주기별 보건의료 측면의 지역 저출산 대응 관련 현안 및 쟁점을 정리하고, 지역의 불균형 특성과 저출산 간 연관성 분석을 수행하였다. 다음으로, 출산 지원 관련 보건복지, 의료 분야 주요 인프라의 공간적 분포 특성을 고찰하고, 주요 지역 사례 분석을 통해 인프라의 공간적 분포 특성 및 정주 여건과 관련된 문제점을 진단하고, 인프라 입지분석을 수행하였다. 관련 현안과 쟁점 진단 및 여러 실증분석 결과를 종합하여 균형발전 측면에서의 저출산 대응 정책 방안을 제시하였다. 이를 토대로, 지역 인구 위기와 맞물린 지역 저출산 문제에 보다 거시적, 사회구조적, 종합적이고 체계적인 정책 개선의 필요성을 담고 있다는 정책적 시사점을 제시하였다. 교육측면에서는, 지역별 교육격차의 현황을 교육의 투입, 과정, 산출이라는 관점에서 비교하여 어떤 교육적 요인이 지역간의 교육격차로 나타내는가를 파악하고, 이를 바탕으로 지역별 저출생 현상과의 연관성을 밝히고자 하였다. 이를 위해 지역별 교육비 격차를 분석하고 이들이 출산율에 미치는 영향을 실증하였다. 또한, 중등-고등교육 측면에서 학생인구의 이동과 이동요인을 파악하였다. 교육비 지출과 출생율 분석 결과를 보면 사교육비의 지출과 학원 규모는 지역의 출생율에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 학생인구 이동을 보면, 결국 특징적인 요인 파악과 무관하게 관련 대상 학생들의 대규모 수도권 이동이 지속적으로 발생하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분석 결과를 토대로, 무상의무교육 제도의 완성, 사교육 격차 해소를 위한 입시제도 개혁, 지방대 경쟁력 강화와 지역발전을 위한 통합적 거버넌스 구축이라는 정책 방안을 제시하였다. 법제 부문의 경우, 대표적인 기본법제로서 ｢저출산‧고령사회기본법｣, 출산 이후 가장 밀접하게 경험하게 되는 ｢영유아보육법｣, 자녀양육과 가족교육에 관련된 ｢아이돌봄 지원법｣과 ｢건강가정기본법｣, 간접적으로 출산을 저해하는 요소로서 직업활동에 장애가 되는 사항을 제거하고 지원할 수 있는 ｢남녀고용평등과 일‧가정 양립 지원에 관한 법률｣, 출산과 관련된 가장 직접적인 법률로서 ｢모자보건법｣ 등을 검토하였다. 지방소멸과 인구감소에 대응 측면에서는 기본법의 역할을 하는 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣과 부문별로 지방소멸‧인구감소에 대한 구체적인 법률로서 ｢지역개발지원법｣ 및 ｢인구감소지역지원특별법｣ 등을 검토하였고, 이상의 법 검토를 토대로 제도 개선 방안을 도출하였다. 구체적으로 “첫만남이용권” 제도와 예비부모대출 제도 등 저출산 대응 관련 정책과 제도 개선에 대한 사항과 “다자녀가구에 대한 개념의 명확한 정의” 등의 대안을 제시되었다. 또한 지방소멸‧인구감소 대응은 경우 자생적으로 경제활력과 인구 증가를 도모하기 어려운 여건을 고려한 주변 도시의 조성과 연계를 고려한 법제도 개선을 제안하였다. 끝으로, 최근 이슈인 생활인구 등을 고려한 복수주소제도 관련 법령의 개정 방안 등 역시 제시되었다. 본 연구는 다양한 부분에서 지역 저출산의 현황을 진단하고, 이를 토대로 분산과 균형발전이라는 큰 축을 기반하여 정책 대안을 제시하였다. 실증분석 결과에 기반한 정책 제안이라는 점과 단순한 정책 방안을 넘어서는 구체적인 정책 수단 및 전략 제시라는 성과가 존재한다고 할 수 있으나, 여전히 각 수단이나 제도가 분절적이라는 한계 역시 동시에 존재한다. 각 부분이 서로 연계될 수 있는 형태의 복합적인 정책 설계 및 마련이 요구된다고 할 수 있다. 키워드 : 저출산, 합계출산율, 거점개발, 교육격차, 학교효과, 의료접근성, 의료 및 아동 돌봄 통합, 지방소멸, 인구감소지역, 균형발전

• 종합일반 > 종합일반
• 홍사흠
• 경제·인문사회연구회
• 2024

지속가능한 미래 기획을 위한 인구의 질적 전망과 정책과제(심층보고서)

본 연구는 대한민국의 저출산과 고령화, 그리고 이로 인한 인구구조 변화가 사회 및 경제에 미치는 영향을 분석하고, 이에 대응하기 위한 정책적 방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 연구는 인구 동향과 특성 변화, 주요 정책 영역별 환경 변화와 미래 시나리오, 그리고 정책시뮬레이션 방법론을 통해 대한민국이 직면한 다양한 과제를 종합적으로 다루고 있다. 1장에서는 연구의 배경과 목적을 설명하며, 저출산 및 고령화 문제의 심각성과 그로 인한 사회적·경제적 영향을 논하였다. 이러한 인구 문제는 대한민국의 지속 가능한 발전에 중대한 영향을 미치므로, 이에 대한 체계적이고 종합적인 분석이 필요하다는 점을 강조하였다. 2장에서는 대한민국의 인구 동향과 특성 변화를 분석하였다. 저출산과 고령화는 인구의 양적 감소를 초래하였으며, 이는 경제 성장, 노동력 감소, 부양비 증가 등의 문제를 야기하고 있다. 더불어, 교육수준의 향상, 가족 구조의 변화 등 인구의 질적 특성 변화도 함께 다루었다. 이러한 인구 변화는 교육, 노동, 연금, 건강 등 주요 정책 영역에 걸쳐 심대한 영향을 미치며, 이에 대한 정책적 대응이 시급히 요구된다. 3장에서는 주요 정책 영역별로 환경 변화를 분석하고, 이를 바탕으로 미래 시나리오를 도출하였다. 교육 영역에서는 디지털 기술의 발전과 학령 인구 감소, 노동 영역에서는 고령화와 기술 발전이 가져올 노동시장 변화, 보건의료 영역에서는 건강수명과 기대수명 간의 격차 해소와 의료 서비스 수요 증가가 주요 이슈로 다루어졌다. 이러한 시나리오 분석은 각 정책 영역에서의 대응 전략 마련에 중요한 기초 자료로 활용될 수 있다. 4장에서는 정책시뮬레이션 방법론을 검토하였다. 마이크로시뮬레이션(MSM)과 중첩세대 일반균형모형(OLG)을 중심으로, 각각의 모형이 가지는 강점과 한계를 분석하고, 이를 통해 교육수준 변화, 고령층 및 여성 노동공급 변화에 대한 정책적 대응을 시뮬레이션하기 위한 분석 틀을 마련하였다. 이 두 모형은 상호 보완적인 분석 도구로서, 정책 변화가 미시적, 거시적 수준에서 어떻게 작용하는지를 종합적으로 제시할 수 있는 유용한 방법론이다. 5장에서는 앞서 구축한 시뮬레이션 모형을 활용하여, 고령층 노동공급 변화, 여성 노동공급 변화 등 다양한 시나리오를 바탕으로 정책 실험을 수행하였다. 이 과정에서 도출된 결과는 우리나라의 인구 변화와 사회 경제적 문제에 대응하기 위한 구체적인 정책 대안을 제시하는 데 많은 시사점을 제공한다. 특히, 시뮬레이션 결과는 정책적 효과를 미리 평가하고, 실질적인 대응 전략을 마련하는 데 중요한 참고자료로 활용될 수 있다. 6장에서는 연구의 주요 결과를 종합적으로 요약하고, 정책적 시사점과 한계를 논의하였다. 본 연구 결과는 인구 문제에 대한 대응 전략을 마련하는 데 있어 중요한 기초 자료로 활용될 수 있지만, 데이터의 제약과 모형의 단순화, 모형 간 상호 보완성의 한계, 다양한 시나리오 반영의 어려움 등의 한계도 지니고 있다. 이러한 한계를 인식하고, 후속 연구를 통해 보다 정교한 분석과 정책적 대응 방안을 마련할 필요가 있다. 마지막으로, 본 연구는 우리나라의 인구 문제와 그로 인한 사회적·경제적 주요 과제를 해결하기 위한 종합적인 분석과 정책적 대응 방안을 제시하였으며, 향후 정책 수립 과정에서 중요한 참고자료로 활용될 수 있을 것이다. 연구에서 도출된 시사점과 정책 제언은 대한민국의 지속 가능한 발전과 사회적 안정성을 확보하는 데 기여할 것으로 기대된다. 키워드 : 저출산ㆍ고령화, 인구의 질적 전망, 정책시뮬레이션, 마이크로시뮬레이션 모형, 중첩세대 일반균형 모형

• 사회문제 > 사회문제일반
• 송창길
• 경제·인문사회연구회
• 2024

지속가능한 미래 기획을 위한 인구의 질적 전망과 정책과제(총괄보고서)

본 연구는 대한민국의 저출산과 고령화, 그리고 이로 인한 인구구조 변화가 사회 및 경제에 미치는 영향을 분석하고, 이에 대응하기 위한 정책적 방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 연구는 인구 동향과 특성 변화, 주요 정책 영역별 환경 변화와 미래 시나리오, 그리고 정책시뮬레이션 방법론을 통해 대한민국이 직면한 다양한 과제를 종합적으로 다루고 있다. 1장에서는 연구의 배경과 목적을 설명하며, 저출산 및 고령화 문제의 심각성과 그로 인한 사회적·경제적 영향을 논하였다. 이러한 인구 문제는 대한민국의 지속 가능한 발전에 중대한 영향을 미치므로, 이에 대한 체계적이고 종합적인 분석이 필요하다는 점을 강조하였다. 2장에서는 대한민국의 인구 동향과 특성 변화를 분석하였다. 저출산과 고령화는 인구의 양적 감소를 초래하였으며, 이는 경제 성장, 노동력 감소, 부양비 증가 등의 문제를 야기하고 있다. 더불어, 교육수준의 향상, 가족 구조의 변화 등 인구의 질적 특성 변화도 함께 다루었다. 이러한 인구 변화는 교육, 노동, 연금, 건강 등 주요 정책 영역에 걸쳐 심대한 영향을 미치며, 이에 대한 정책적 대응이 시급히 요구된다. 3장에서는 주요 정책 영역별로 환경 변화를 분석하고, 이를 바탕으로 미래 시나리오를 도출하였다. 교육 영역에서는 디지털 기술의 발전과 학령 인구 감소, 노동 영역에서는 고령화와 기술 발전이 가져올 노동시장 변화, 보건의료 영역에서는 건강수명과 기대수명 간의 격차 해소와 의료 서비스 수요 증가가 주요 이슈로 다루어졌다. 이러한 시나리오 분석은 각 정책 영역에서의 대응 전략 마련에 중요한 기초 자료로 활용될 수 있다. 4장에서는 정책시뮬레이션 방법론을 검토하였다. 마이크로시뮬레이션(MSM)과 중첩세대 일반균형모형(OLG)을 중심으로, 각각의 모형이 가지는 강점과 한계를 분석하고, 이를 통해 교육수준 변화, 고령층 및 여성 노동공급 변화에 대한 정책적 대응을 시뮬레이션하기 위한 분석 틀을 마련하였다. 이 두 모형은 상호 보완적인 분석 도구로서, 정책 변화가 미시적, 거시적 수준에서 어떻게 작용하는지를 종합적으로 제시할 수 있는 유용한 방법론이다. 5장에서는 앞서 구축한 시뮬레이션 모형을 활용하여, 고령층 노동공급 변화, 여성 노동공급 변화 등 다양한 시나리오를 바탕으로 정책 실험을 수행하였다. 이 과정에서 도출된 결과는 우리나라의 인구 변화와 사회 경제적 문제에 대응하기 위한 구체적인 정책 대안을 제시하는 데 많은 시사점을 제공한다. 특히, 시뮬레이션 결과는 정책적 효과를 미리 평가하고, 실질적인 대응 전략을 마련하는 데 중요한 참고자료로 활용될 수 있다. 6장에서는 연구의 주요 결과를 종합적으로 요약하고, 정책적 시사점과 한계를 논의하였다. 본 연구 결과는 인구 문제에 대한 대응 전략을 마련하는 데 있어 중요한 기초 자료로 활용될 수 있지만, 데이터의 제약과 모형의 단순화, 모형 간 상호 보완성의 한계, 다양한 시나리오 반영의 어려움 등의 한계도 지니고 있다. 이러한 한계를 인식하고, 후속 연구를 통해 보다 정교한 분석과 정책적 대응 방안을 마련할 필요가 있다. 마지막으로, 본 연구는 우리나라의 인구 문제와 그로 인한 사회적·경제적 주요 과제를 해결하기 위한 종합적인 분석과 정책적 대응 방안을 제시하였으며, 향후 정책 수립 과정에서 중요한 참고자료로 활용될 수 있을 것이다. 연구에서 도출된 시사점과 정책 제언은 대한민국의 지속 가능한 발전과 사회적 안정성을 확보하는 데 기여할 것으로 기대된다. 키워드 : 저출산ㆍ고령화, 인구의 질적 전망, 정책시뮬레이션, 마이크로시뮬레이션 모형, 중첩세대 일반균형 모형

• 사회문제 > 사회문제일반
• 송창길
• 경제·인문사회연구회
• 2023

가족･아동 국제비교지표 산출방안 연구(Ⅱ): OECD 가족 데이터베이스(Family Database) 지표 보완 및 한국 상황 점검

본 연구는 한국사회의 급격한 가족변동 상황에 대응하여, 국제비교가 가능한 가족･아동지표 산출방안을 마련하기 위한 연구이다. 본 연구는 2년에 걸친 연구의 2차연도 연구이다. 1차연도 연구에서는 OECD 가족 데이터베이스(Family Database)의 한국자료를 검토하여 ‘적절’, ‘개선필요’, ‘누락’, ‘자료없음’, ‘해당없음’으로 지표를 분류하고, 이후 자료 생산방안을 제시하였다. 본 연구는 이를 기반으로 ‘개선필요’ 및 ‘누락’으로 분류된 보완이 필요한 한국 지표를 재생산하고, 보완된 자료를 포함한 지표를 해석하여 국제적 맥락 속에서 한국의 가족 특성을 확인하고자 하였다. 본 연구의 수행과정에서 일부 지표에 대해 지표 분류가 변경되었다. 특히 아동성과 영역의 지표들은 별도의 OECD 아동 데이터베이스가 구축됨에 따라 상당수의 지표들의 생산이 불필요해졌다. 또한 OECD 가족 데이터베이스(Family Database)에서 일부 변수가 삭제되어 지표생산이 불필요해졌으며, 반대로 일부 변수는 업데이트가 자체 진행되어 별도 생산없이 바로 해석이 가능해졌다. 한편 각 지표에 대한 추가분석 과정에서 전체 변수를 얻기 어렵거나 기대했던 결과가 산출되지 않는 지표들도 발견되었다. 이러한 과정을 통해 한국의 상황을 해석할 수 있는 최대한의 통계수치를 확보하였다. 이전에는 약 절반 수준의 지표가 ‘적절’한 것으로 나타났으나, 본 연구 과정을 통해 약 65% 수준의 적절한 지표를 해석할 수 있었다. 이러한 과정을 거쳐 생산된 지표들을 통해 한국 상황을 해석해 보면 다음과 같다. 첫째, 한국의 ‘가족구조’를 살펴보면, OECD 국가들과 비교할 때 한국은 가구규모나 1인가구의 비율은 유사한 수준이지만, 부부만으로 구성된 가구와 미성년 아동이 있는 가구 비율이 낮은 것으로 나타나고 있다. 미성년 아동이 있는 가구 중에서는 양부모가족의 비율이 높고 한부모가족과 기타 유형 가구의 비율이 상대적으로 낮았다. 출산율을 살펴보면 한국은 OECD 국가들 중 가장 출산율이 낮고 하락폭이 크며, 여성의 출산연령도 가장 높다. 한국의 이러한 초저출산 수준은 최근 20년 사이에 심화된 결과이다. 연령별 출산율 프로필을 확인해 보면, 지난 30년간 OECD 국가들에서 출산율이 가장 높은 시기가 20대 후반에서 30대 초반으로 이동하였는데, 한국의 경우 이러한 경향은 유사하지만 30년 전의 30대 초반 출산율과 최근의 가장 피크점인 30대 초반 출산율이 거의 차이가 없다는 점에서 출산율의 급락을 확인할 수 있다. 혼인 외 출생 비율 지표는 한국의 출산 관련 지표에서 가장 특징적인 지표 중 하나이다. 한국은 혼인 외 출생 비율이 2%대로 일본과 함께 가장 낮게 나타나며, OECD 평균에 비교할 때 극도로 낮은 수치이다. 이 지표에 대해 OECD 국가들은 평균적으로 1970년에 약 7%대에서 2020년에 약 41.9%로 꾸준히 증가했음을 감안할 때 한국에서는 아직도 가족에 대한 경직적인 규범과 제도가 유지되고 있는 것으로 판단된다. 청소년출산율 지표는 UN 지속가능발전목표(SDGs)로 관리하는 지표로서, 한국의 청소년출산율이 매우 낮은 것은 역설적으로 긍정적 지표이다. 한편 혼인율, 초혼 연령, 이혼율 등의 지표에서 한국은 OECD 국가들에 비해 특별히 다른 경향을 보이지 않는다. 출산율과 출산 연령에서 극단적인 지표를 보이는 것을 고려할 때, 한국의 낮은 출산율은 결혼 행태에서의 특이성보다는 출산 행태의 특이성에 주목해야 함을 시사한다. 한편 한국의 이혼 분포는 OECD 국가들과 다른 차이점이 있는데, OECD 국가들에 비해 혼인기간이 아주 짧거나 아주 길고 자녀가 없는 집단에 이혼이 다수 분포하고 있다. 이는 한국사회에서 가족규범의 경직성과 물리적 어려움 등으로 자녀가 성장한 이후에야 이혼을 실천하는 비율이 높음을 의미한다. 앞서 살펴본 바와 같이 상대적으로 자녀양육가구 중 한부모가족의 비율이 낮은 것도 동일한 의미로 볼 수 있다. 둘째, ‘가족의 노동시장 지위’ 지표를 통해 한국 상황을 해석해 보면 다음과 같다. 현재 OECD 국가들 중 연령별 고용률이 M자 곡선을 보이는 국가는 한국과 일본 뿐이다. 한국 여성들의 연령별 고용율을 학력별로 나누어보면 M자 곡선의 생애 전반부 고학력 여성들이, 생애 후반부는 저학력 여성들이 많이 분포되어 있는 것으로 나타난다. 고용률의 성별 격차 또한 OECD 국가들 중 높은 편으로, 학력별로 나누어보면 OECD 국가들은 고학력일수록 고용률 성별 격차가 작아지지만 한국은 반대의 경향을 보인다. 고용의 질을 살펴보면, 관리직에서 여성의 비율은 OECD 국가들 중 세 번째로 낮고 반대로 임시 고용에서 여성의 비율은 OECD 국가들 중 가장 높다. 특히 최근 15년간 한국의 여성 노동시장 참여에서 시간제 고용이 가장 큰 비중으로 늘어난 것으로 확인되고 있어 열악한 일자리를 중심으로 여성고용이 확대된 것이 확인된다. 한편 유연근무 환경을 살펴보면, OECD 국가들에 비해 한국은 근무시간 재량이나 재택근무 빈도 등 근로환경을 유연하게 조정하는 제도의 활용도가 매우 낮게 나타난다. OECD 국가들 중에서 북유럽 국가들이 이러한 유연근무 재량권에서 압도적인 성과를 보이고, 남유럽 국가들의 활용도가 낮은 편인데 한국은 남유럽과 유사한 수준을 보인다. 마지막으로 시간활용에서 한국은 유급노동과 무급노동 시간 분배에서 성별차이가 큰 가운데, 무급노동 시간은 여성도 다른 OECD 국가들에 비하면 상대적으로 다소 짧은 특징을 보인다. 그러나 다른 국가들에서 아동이 초등연령대가 되면 여성의 돌봄시간이 상당히 줄어드는데 비해 한국은 초등연령대 아동이 있어도 상당한 돌봄시간이 투입되는 경향도 발견된다. 한편 한국은 통근 시간이 길다는 점에서도 특징적인데, 통근 시간이 전체적으로 길지만 성별 차이가 크게 나타나며 특히 아이가 있는 경우 여성의 통근 시간이 크게 줄어들어 자녀돌봄이 여성의 노동활동에 큰 영향을 미치고 있음이 확인된다. 셋째, ‘가족･아동정책 총괄’ 지표를 통해 한국 상황을 해석해 보면 다음과 같다. OECD 국가들과 비교할 때 한국의 공적 가족급여 지출은 총계와 현금급여에서 OECD 평균보다 낮지만, 현물급여는 다소 높게 나타난다. 한국은 현금급여 비중이 낮은 것이 특징인데, 특히 미취학 아동에게 현금급여가 집중되어 취학 연령대 아동에 대한 현금급여는 존재하지 않는다. 한편 교육비 재정지출은 OECD 국가들과 비교할 때 전체적으로 평균적인 수준이나, 1인당 공교육비 지출로 환산할 경우 고등교육단계의 지출이 OECD 국가들에 한참 미치지 못하는 것으로 나타나고 있다. 결과적으로 연령대별로 사회지출을 집계했을 때, 미취학 연령대의 아동에게는 일정한 수준의 현금급여와 현물급여 지출이 함께 이루어지고 있지만, 취학 연령대의 아동은 대부분 교육비 지출로만 재정지출이 이루어지고 있음이 확인된다. OECD 국가들이 미성년 아동 전체에 상당한 수준의 현금급여를 지원하고 있음을 감안할 때, 한국의 현금급여 제도도 지급연령을 확대할 필요성이 있다. 또한 보편적 수당의 하나인 한부모가족에 대한 선지급제도가 많은 국가들에서 도입되어 있으며, 한국도 이제 도입 논의가 이루어지고 있다. 결과적으로 연령집단별 순 이전비율을 확인해 보면, 한국은 노인에 대한 공적이전이 낮고 근로연령층의 자녀 및 부모에 대한 사적이전 부담이 큰 것으로 나타나고 있다. 낮은 가족급여수준과 시장화된 사회서비스가 넓게 분포된 결과로 해석된다. 성년연령에 대한 법적 규정을 살펴보면 한국은 19세로 대부분의 OECD 국가들이 18세로 정의하고 있는 것보다 높게 정의하고 있다. 주류소비 및 구매 최소연령도 이와 동일하다. 단 형사책임 연령은 14세, 성행위 동의 최소연령은 13세로 OECD 국가들보다 1~3세가 낮게 나타나고 있다. 한편 아동보호와 관련하여, 한국은 아동에게 체벌이 필요하다고 인식하는 부모의 비율은 낮은 편이며, 아동체벌에 대한 부분적 법률 규제도 있는 국가로서 친권자의 징계권이 삭제되었으나 법적 체벌금지는 학교 내에서만 유효하다. 또한 상해로 인한 아동 사망률 지표는 특히 의도적 상해로 인한 사망률 지표가 OECD 국가들에 비해 높은 편이며, 우발적 상해로 인한 사망률은 중간 수준으로 나타난다. 넷째, ‘자녀관련 휴가’ 지표들을 통해 한국 상황을 해석해 보면, 한국은 자녀 관련 유급휴가의 기간이 길지만 소득대체율이 낮고 실제 이용자 수가 적어서 공적 지출수준은 매우 낮았다. 한국은 유급휴가기간은 남녀 합산할 때 OECD 국가들 중 네 번째로 길고 남성에게 할당된 기간은 가장 길지만 반대로 실제 공적 지출은 OECD 국가 중 두 번째로 낮은 수준에 머물러 제도적 역설을 보여주고 있다. 자녀 관련 휴가제도를 출산휴가, 배우자출산휴가, 육아휴직 제도로 분리해서 확인해보면, 출생아 수 100명당 출산휴가 이용자 수는 OECD 국가 중 두 번째로 낮고, 배우자출산휴가 이용자 수는 OECD 국가들 중 가장 낮다. 육아휴직 이용자 통계는 고용보험 가입자 뿐 아니라 공무원, 교직원 이용자를 포괄하고 있는데, 남녀 모두 출생아 수 100명당 육아휴직 이용자 수가 낮게 나타났다. 즉 여성의 커버리지가 매우 낮은 문제와 함께, 남성 이용자 비율이 증가했지만 여전히 낮은 수준에 머무르는 문제가 확인된다. 각 제도의 소득대체율을 확인해 보면, 출산휴가의 소득대체율은 다른 제도에 비해 상대적으로 높지만, 여전히 중상위 소득자의 소득대체율은 충분하지 못한 문제가 발생한다. 육아휴직제도의 소득대체율은 여성이 활용할 수 있는 휴가와 남성에게 할당된 휴가 모두 매우 낮은 수준에 머무르고 있다. 소득대체율 지표는 2014년을 기준으로 제출되었기 때문에 최근의 정책 현황을 반영하면 보다 높아질 것으로 생각되나, 상한선이 여전히 낮은 수준이므로 중상위 소득자의 충분한 소득대체율 보장에는 다다르지 못할 것으로 보인다. 한편 법정 연차휴가와 공휴일을 확인해 보면, 한국은 법정 연차휴가는 짧고 공휴일이 길어, 총 휴가기간은 다른 유럽국가들과 유사한 것으로 나타난다. 그러나 많은 유럽 국가들에서 단체협약을 통해 보장된 별도의 휴가일을 가지고 있으므로 체감되는 휴가일은 한국보다 훨씬 길 것으로 생각된다. 그 외에 가족돌봄휴가(휴직)의 경우, 일부 국가에서는 가족돌봄휴가(휴직)에 대해서도 높은 수준의 소득대체급여를 제공하는데 우리나라는 무급으로 운영되어 활용도가 낮은 상황으로 볼 수 있다. 또한 가족돌봄의 대상이 되는 ‘가족’의 범위도 혈연관계적 가족개념에 머무르고 있어 다양한 관계에 대한 포괄성이 낮았다. 마지막으로 다양한 가족에 대하여 자녀 관련 휴가 자격을 부여하는가에 대한 지표들은 상대적으로 새로운 지표들이다. 한국의 경우 동성혼을 허용하지 않으며 대리모 계약을 무효로 하는 국가로 좁은 범위의 가족만을 가족으로 인정한다. 제시된 지표들 중에서 한국의 제도가 권리를 인정하는 것은 입양부모에 한정된다. 다섯째, ‘아동돌봄서비스 정책’ 지표를 통해 한국 상황을 해석해 보면 다음과 같다. 한국의 영유아 보육･교육 서비스 지출 수준은 OECD 국가들의 평균 수준에 도달하고 있으나, 북유럽 국가에 비해서는 절반 수준에 그치고 있다. 여성 고용에 중요한 영향을 미치는 것으로 알려진 0-2세 보육･교육서비스 이용률은 기존 통계의 과도함을 조정하더라도 OECD 국가들의 평균 이용률보다 높은 것으로 나타나며, OECD 국가들에 비해 모의 학력수준에 따른 이용률 격차도 작다. 3-5세 보육･교육서비스 이용률은 대부분의 국가에서 상당히 높은데, 한국 또한 OECD 평균 이용률보다 높은 수치를 보인다. 그러나 3-5세 이용률의 경우 100%에 가까운 이용률을 보이는 국가들도 상당수 있어서 아직 개선여지가 있는 것으로 볼 수 있다. 보육비용에 대한 개별 가구의 지출 수준을 보여주는 총 보육비 지표를 확인하더라도 OECD 국가들에 비해 다소 낮은 수준으로 나타나고 있으며, 이는 맞벌이가구나 한부모가구 등 유형별로 확인하더라도 유사한 경향을 보인다. 한국은 0~5세 ‘무상보육’의 시행으로 서비스 이용 아동의 연령이 낮은 경향을 보이지만, 인프라 공급이 민간 위주이고, 비용지원체계가 욕구 수준을 반영하고 있지 않아서 재정 투자의 효과성이 상대적으로 미흡한 것으로 파악된다. 또한 장시간 노동 문화로 인해 주중 평균 서비스 이용시간이 OECD 평균보다 높게 나타나지만, 실수요를 충족하는 보육서비스 이용에 제약을 안고 있다. 돌봄서비스의 질을 보여주는 돌봄인력 관련 지표를 확인해보면, 아동 대 교직원 비율, 즉 교직원 1인당 아동 비율은 OECD 평균보다 낮아 적절한 수준으로 나타나고 있으나 연령별로 개선될 필요가 있는 구간이 있다(0세 등). 한편 대부분의 OECD 국가들과 달리 담임과 보조교사의 자격을 차등화하지 않고, 자격요건을 다소 낮은 수준으로 요구하고 있다는 점은 한국적인 특수성이라고 볼 수 있다. 즉 한국 아동돌봄서비스는 서비스의 수요나 공급의 차등화를 최소화하고 누구에게나 동일한 보편적 서비스를 제공하도록 구조화되어 있으며, 결과적으로 서비스의 보편적 이용을 최대화하는 대신, 욕구맞춤형 서비스는 높은 수준으로 제공되고 있지 못하다. 이로 인해 한국의 높은 보육지출과 지원수준이 여성고용을 지원하는 효과가 낮아 출산율 기여로 연결되지 못하고 있다는 점은 한국의 아동돌봄서비스의 특징이자 한계라고 볼 수 있을 것이다. 여섯째, ‘아동성과’ 영역 지표들을 통해 한국 상황을 해석해 보면 다음과 같다. 영아사망률, 저체중아 출생 비율, 예방접종률 및 백일해･홍역 등 발생률, 소아당뇨 유병률, 청소년 흡연율 지표 등을 확인해 볼 때 한국의 아동보건 관련 지표는 상당히 높은 성과를 보이는 것으로 나타나고 있다. 다만 청소년 과체중 비율, 청소년 시각장애 출현율이 OECD 국가들에 비해 다소 높아 이에 대한 지원체계의 필요성이 제기된다. 빈곤율 지표를 확인해 보면, 한국은 전체 인구의 빈곤율은 상대적으로 높지만 아동빈곤율은 OECD 평균보다 약간 낮은 수준에 머무른다. 아동가구의 주거여건 지표에서도 과밀도나 기초생활시설 미달 등의 문제가 OECD 국가들 중 가장 낮은 것으로 나타나고 있다. 그러나 아동양육 가구를 가구 유형별로 나누어 보면 한부모가구 빈곤율은 OECD 국가들 중에서 일본 다음으로 높아 가구유형에 따른 빈곤율 격차가 가장 큰 국가로 확인된다. 이는 앞서 가족구조 관련 지표와 함께 해석해 볼 때 가족제도의 다양성이 규범적으로도 경제적으로도 뒷받침되고 있지 못한 한국 상황을 반영하는 것으로 해석된다. 아동의 교육과 관련해서는 교육자원 접근성은 높은편이며 자원접근성 내의 불평등도 OECD 평균 수준으로 나쁘지 않은 지표를 보인다. 후기 중등교육 이수율도 OECD 국가들보다 높은 수준으로 남성이 다소 높기는 하나 성별차이도 크게 부각되지 않는다. 다만 부모의 교육수준과 이주배경은 자녀의 교육수준에 상당한 영향을 미치는 것으로 확인된다. 학위취득 전공에 있어서는 예술･인문은 여성비율이, 공학･제조는 남성비율이 높아 성별 분리가 분명하게 발생하며, 그 경향은 OECD 국가들 평균보다 한국이 더 분리도가 높다. 과목별 성취도의 경우 한국은 OECD 국가들에 비해 전체적으로 성취도가 높고 특히 수학과 과학의 성취도가 높은데, 읽기 성취도는 여성이 높고 수학･과학은 남성이 다소 높은 경향은 OECD 국가들과 유사하였다. 읽기 성취도는 부모의 학력과 가족의 사회경제적 지위에 따른 차이가 발생하는 대표 지표로 한국도 OECD 국가들과 유사한 경향을 보였다. 청년니트 비율은 OECD 국가들에 비해 한국이 다소 높았으며, 특히 20대 초반에서 높았다. 성별로는 OECD 국가들과 달리 남성 니트비율이 다소 높았는데, 취업･진학준비와 군입대준비 상태인 경우가 여성보다 많았다. 이 지표는 비형식교육과 취업준비생이 많은 한국의 특성을 고려하여야 하며, 한국의 공식 수치는 보고되지 않고 있으며 해석시에도 주의가 필요한 지표이다. 이주배경 학생 정보는 전반적으로 누락되어 있는데, 전체 학생 중 비율만 확인할 수 있다. 아직까지 이주배경 학생의 비율은 OECD 국가들에 비해 매우 낮은 수준이지만, 점차 증가하는 경향을 보이고 있다. 마지막으로 청소년･청년의 사회참여를 살펴보면, OECD 국가들에 비해 한국의 청소년･청년들은 종교기관에 대해서는 참여율이 높지만 노동조합 참여율은 소극적이며, 투표참여율도 낮은 편이다. 자원봉사 참여율은 OECD와 유사한 경향을 보이는데 일반 성인보다 상대적으로 청소년･청년의 참여율이 다소 높게 나타난다. 10대 자살률 지표는 OECD 국가들과 유사한 수준으로 나타나고 있다. 본 연구는 이와 같이 한국의 지표 재생산과 해석을 통해 한국 가족상황을 국제적 맥락에서 확인할 수 있는 실증적 자료를 제공하였다. 이와 함께 본 연구는 연구 내에서 생산되지 못한 추가적 생산이 필요한 지표 목록을 주요 통계자료별로 제시하였으며, 이에 더하여 안정적이고 지속적인 지표 생산을 위한 거버넌스 구축방안을 제안하였다. 키워드 : 가족･아동 통계지표, 국제비교지표, OECD 가족 데이터베이스

• 사회문제 > 사회문제일반
• 김은지
• 경제·인문사회연구회
• 2024